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Comptes-rendus de lecture

John Donaldson (ed.), Assessing the Balance of Power in Central-Local Relations in China,

London, New York, Routledge, 2017, 234 pages.
Camille Boullenois
p. 83-84

Texte intégral

1Dans la lignée d’une riche littérature sur « l'autoritarisme décentralisé » (Landry 2008), cet ouvrage collectif présente une étude comparative sur les relations entre gouvernements centraux et locaux en Chine contemporaine et leur impact sur l'élaboration des politiques dans différents domaines. Basée essentiellement sur d’abondantes sources secondaires et statistiques officielles, elle propose une excellente synthèse de l'équilibre des pouvoirs entre les différents niveaux de gouvernement, que ce soit dans le contrôle des investissements, les finances publiques et la fiscalité, ou encore la politique régionale, la protection et la promotion de la culture, la mise en œuvre des politiques, la protection sociale et la politique étrangère. Dans son ensemble, le livre propose un récit passionnant du processus de décentralisation et de recentralisation qui s'est produit en Chine depuis 1978, mettant l'accent sur les intérêts communs et la complémentarité plutôt que sur les conflits et oppositions.

2Après une introduction détaillant les hiérarchies administratives en Chine et leur évolution au fil du temps, les chapitres 2 et 3 portent sur les relations entre la province et le centre dans le secteur financier. Philip Hsu (chapitre 2) conteste l'idée selon laquelle les provinces auraient dominé le début de la période de réforme et que le centre aurait repris l'avantage sur les provinces après l'imposition du système de partage des impôts. Les deux périodes, selon lui, se caractérisent par des intérêts communs et des compromis. Yukyung Yeo (chapitre 3) montre que les gouvernements centraux et provinciaux ont conservé de part et d’autre une forte influence sur le contrôle des investissements après l’instauration du système de partage des impôts, bien que par des moyens différents. Alors que le gouvernement central repose sur un contrôle politique, les gouvernements locaux ont à leur disposition une supervision administrative, soutient-il. Dans l'ensemble, les deux influences sont plus complémentaires que conflictuelles.

3Le chapitre 4 souligne également la complémentarité des gouvernements centraux et provinciaux dans les politiques régionales. L'influence croissante de la gouvernance régionale comme moteur de croissance et d’urbanisation a renforcé à la fois le rôle du gouvernement central et celui des provinces, affirme Long Yang. Son idée qu’une coopération croissante entre les districts peut, avec le temps, créer des hiérarchies quasi administratives dans des régions comme celle de Jing-Jin-Ji (qui englobe Pékin, Tianjin et Hebei) est stimulante, mais on regrettera l'absence d'une étude approfondie sur la concurrence entre les provinces et ses conséquences sur les inégalités régionales en Chine.

4Le chapitre 5, peut-être le plus convaincant, cherche à analyser l'interaction complexe entre la hiérarchie administrative et l'urbanisation. John Donaldson soutient que les niveaux de gouvernement urbains (municipalités et préfectures) ont été les gagnants immédiats de la décentralisation pendant l'ère Jiang. Il souligne ensuite le changement radical vers la recentralisation et le ralentissement de l'urbanisation administrative sous l'administration Hu. Donaldson nuance l’idée généralement admise d’un échec du programme des « nouvelles campagnes socialistes ». Il montre en effet que l'administration Hu a ralenti le processus de « conversion de comtés en quartiers urbains » en donnant plus de pouvoir aux provinces par rapport aux municipalités et aux préfectures. Ce ralentissement, cependant, a été de courte durée, affirme Donaldson, puisque Xi Jinping a repris et accéléré les efforts de la Chine en matière d'urbanisation.

5Dans le chapitre 6, Chung Jae Ho soutient que le degré de discrétion locale dans la mise en œuvre de la politique centrale dépend essentiellement de la portée de la politique (sélective ou englobante), de sa nature (impliquant des ressources ou des problèmes de gouvernance) ainsi que de son niveau d'urgence. Chung montre à juste titre que le centre est encore largement capable d'utiliser des outils institutionnels, le contrôle du personnel et la surveillance locale pour freiner les localités sur les problèmes auxquels il accorde la priorité. Cependant, le chapitre ne permet pas d'expliquer la dynamique complexe de la contention, de la négociation et de la non-conformité de la part des exécutants locaux. Une analyse du système d'évaluation des cadres ainsi que du rôle central du comité d'inspection disciplinaire aurait ici été utile.

6Le chapitre 7 présente une perspective originale sur les relations entre centre et localités dans le domaine culturel. Etudiant le cas du patrimoine culturel urbain chinois, Tse-Kang Leng soutient que les objectifs contradictoires des gouvernements centraux et locaux ont créé une dynamique multipartite incluant non seulement les gouvernements, mais aussi la société civile, et entraînant des tensions non résolues entre l'exploitation ou la préservation du patrimoine urbain chinois.

7Dans le chapitre 8, Xufeng Zhu propose une discussion intéressante de l’évolution des politiques sociales en Chine. Sa contribution souligne que les responsables locaux ont été encouragés à se concentrer sur la croissance et le développement économiques après 1978, ignorant ainsi largement les appels à l'établissement d'un régime de protection sociale coûteux. Sous Hu Jintao, l'État central a cherché une recentralisation, permettant des réformes ambitieuses en matière de protection sociale, mais créant aussi des déséquilibres majeurs.

8Enfin, dans le chapitre 9, Mingjiang Li se concentre sur la politique étrangère, mettant en exergue la participation croissante des acteurs locaux. Cette participation, soutient-il, vient compléter l’agenda central tout en se trouvant soumis à celui-ci. Bien que jetant une lumière bienvenue sur la complémentarité des acteurs en politique étrangère, il est dommage que cette contribution ne permette pas d’évaluer dans quelle mesure, ni comment, les provinces chinoises peuvent indirectement s'opposer au gouvernement central et imposer leur propre programme.

9Dans l'ensemble, les auteurs proposent un excellent compte-rendu des relations entre centre et localités dans une perspective historique, soulignant l’existence de deux grandes périodes après 1978. Alors que la décentralisation dans les années 1980 reposait sur l’intérêt commun que constituait la croissance économique, le processus de recentralisation dans les années 1990 illustre la nécessité d’un compromis entre gouvernements locaux et central dont les intérêts commençaient à diverger.

  • 1 Lieberthal, K., & Lampton, D. M. (éds.), Bureaucracy, Politics, and Decision-making in Post-Mao Chi (...)
  • 2 Ting Gong, Alfred M. Wu, « Central Mandates in Flux: Local Noncompliance in China », Publius, vol. (...)

10L'accent mis sur le compromis et les intérêts partagés est stimulant et convainquant. Cependant, malgré ses contributions importantes, le livre comporte deux faiblesses principales. Tout d'abord, au-delà d'exemples spécifiques (notamment au chapitre 5), il présente peu de tentatives de différenciation analytique entre les différents niveaux de « gouvernement local », en particulier entre les provinces et les niveaux inférieurs. Les gouverneurs provinciaux et les maires des grandes villes jouissent d'une autonomie importante dans l'élaboration des politiques1 et, compte tenu de leurs liens interpersonnels solides avec les élites centrales, sont souvent des lobbyistes efficaces pour les intérêts locaux. En revanche, au niveau de la municipalité ou du district, ce qui inquiète le gouvernement central n'est pas tant l’opposition ouverte que le manque d'application des politiques centrales2. Le livre aurait gagné à approfondir son analyse des différents outils utilisés par le gouvernement central pour contrôler les provinces et les officiels des échelons subalternes, ainsi que le rapport de forces fluctuant entre les différents niveaux de gouvernement.

11Une deuxième faiblesse (mais compréhensible, étant donné que le livre n’a été publié que quelques années après le début de la présidence de Xi) est son silence sur les changements majeurs provoqués par l'administration Xi. L’un des principaux objectifs de Xi Jinping au cours de sa présidence a été d’améliorer l'application locale des politiques centrales, à travers un renforcement de l'organisation léniniste du Parti, des campagnes anti-corruption, et de nouveaux mécanismes de sanctions pour les cadres locaux. Cependant, le resserrement de la discipline au sein du Parti est susceptible d'avoir des conséquences non désirées en diminuant l'enthousiasme et la créativité des fonctionnaires locaux. Forcer les cadres locaux à se conformer pourrait compromettre l'innovation et la flexibilité, réduisant ainsi ce qui a été l'un des principaux catalyseurs de la croissance économique depuis trois décennies. Quelle est l'efficacité de cette stratégie, et quelle reconfiguration des relations centrales-locales entraîne-t-elle ? Ces questions restent ouvertes à des études ultérieures.

12Quoi qu’il en soit, ce livre ouvre de nouvelles pistes pour les études des relations centre/localités en Chine, en rassemblant des discussions jadis dissociées et en offrant une base solide pour de nouvelles recherches. Il constituera un excellent point d’entrée pour quiconque cherche à comprendre les conséquences de la décentralisation et de la recentralisation dans la Chine post-1978.

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Notes

1 Lieberthal, K., & Lampton, D. M. (éds.), Bureaucracy, Politics, and Decision-making in Post-Mao China, Berkeley, University of California Press, 1992, p. 1-30.

2 Ting Gong, Alfred M. Wu, « Central Mandates in Flux: Local Noncompliance in China », Publius, vol. 42, 2, 2012, p. 313-333 ; P. F. Landry, Decentralised Authoritarianism in China, New York, Cambridge University Press, 2008, p. 6 et 31 ; Zhong Yang, Local Government and Politics in China: Challenges from Below, Armonk (NY), London (UK), M.E. Sharpe, 2003, 240 pages.

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Pour citer cet article

Référence papier

Camille Boullenois, « John Donaldson (ed.), Assessing the Balance of Power in Central-Local Relations in China, », Perspectives chinoises, 2017/2 | 2017, 83-84.

Référence électronique

Camille Boullenois, « John Donaldson (ed.), Assessing the Balance of Power in Central-Local Relations in China, », Perspectives chinoises [En ligne], 2017/2 | 2017, mis en ligne le 01 juin 2017, consulté le 19 septembre 2017. URL : http://perspectiveschinoises.revues.org/7800

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Auteur

Camille Boullenois

Camille Boullenois est doctorante à l’Australian National University (camille.boullenois@anu.edu.au).

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