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Comptes-rendus de lecture

Joe C.B. Leung et Yuebin Xu, China’s Social Welfare

Cambridge, UK, Malden, MA, Polity Press, 2015, 224 p.
Carine Milcent
p. 76-77

Texte intégral

1Écrit par Joe C. B. Leung et Yuebin Xu, China’s Social Welfare: The Third Turning Point est un ouvrage qui parvient en 200 pages environ à présenter la structure des principales évolutions institutionnelles du « bien-être social » en Chine en les repositionnant dans l’histoire et les contextes économique, démographique, juridique et social du pays.

2Le bien-être social inclut le système de protection sociale et son éligibilité (les prestations sociales et les pensions) ainsi que les services sociaux et leur accessibilité financière et géographique, mais il questionne également la notion de société égalitaire et le niveau de développement économique nécessaire à ce bien-être (xiaokang). Ce terme est souvent associé aux termes bien-être, développement social et politiques sociales. D’après la définition d’Elizabeth Segal (Social Welfare Policy and Social Programs: A Value Perspective, Belmont, Brooks/Cole, 2010), reprise par les auteurs, il s’agit dans une perspective plus large d’une réponse collective à des problèmes sociaux (« In a wider perspective, it is the collective response to social problems »).

3Les premiers ouvrages abordant la question du bien-être social ont commencé à paraître au cours des années 1980. Parmi eux figure celui de Dixon Chinese Social Welfare System 1949-1979, publié en 1981, qui est l’un des premiers à fournir des données de l’ère maoïste. D’autres ouvrages suivirent au cours des années 1990 comme celui de Cecilia Chan et Nelson Chow : More Welfare after Economic Reform? Welfare Developments in the People’s Republic of China (1992) dans lequel les auteurs analysent les développements du bien-être tant dans une perspective historique que théorique, et celui de Joe Leung et Richard Naan : Authority and Benevolence: Social Welfare in China (1995) qui met alors en évidence les effets violents sur le système social de la transition de l’économie socialiste vers l’économie de marché.

4Le présent ouvrage s’intéresse à l’évolution du système de protection sociale chinois depuis 1949, laquelle évolution a été déterminée ces dernières décennies par les facteurs économiques (forte croissance et augmentation des inégalités) et démographiques (politique de l’enfant unique, vieillissement). Il soulève trois défis auxquels la Chine doit faire face actuellement. Le premier est la décentralisation des pouvoirs de décisions économiques mise en place au cours des réformes. L’État central planifie et oriente tandis que les provinces mettent en application en fonction de leur budget. Le second défi porte sur l’incroyable croissance de la Chine jusqu’à ces toutes dernières années qui cache en fait de fortes inégalités de richesse entre les régions mais aussi entre les zones rurales et urbaines, facteurs de possible instabilité sociale. L’un des objectifs affichés de l’État central est une diffusion de la croissance économique vers des zones qui n’en ont encore pas suffisamment tiré profit. Le troisième défi est la segmentation de la société en fonction du revenu entraînant, entre autres, pour les biens et les services sociaux, la coexistence d’une offre via le marché et d’une offre régulée dont les niveaux de qualité peuvent être d’une grande variance. Sans un certain partage des richesses, la société serait amenée à se segmenter davantage.

5L’ouvrage est structuré en huit chapitres. Le premier est un chapitre introductif qui présente une vue d’ensemble de l’évolution des attentes en termes de bien-être social et remet en perspective les chapitres suivants. Les auteurs y proposent la terminologie d’État social confucéen, lequel repose sur les valeurs confucéennes qui mettent en avant la stabilité sociale, l’ordre par opposition au conflit, le collectif dominant les intérêts individuels, l’obéissance à l’autorité, les obligations familiales, l’éthique du travail et l’importance de l’éducation. Le second chapitre offre un panorama historique des grands indicateurs économiques et démographiques et souligne que la notion de stabilité sociale est centrale dans les décisions à l’origine des séries de réformes du système de protection sociale. Les auteurs y mettent plus particulièrement en lumière le démantèlement du système de protection sociale entraîné par la mise en place d’une économie de marché et les conséquences en termes de bien-être social. Dans ce contexte, le troisième chapitre dresse l’état des lieux de trois catégories de populations aux caractéristiques de besoin social distinctes : les deux générations d’enfants uniques, les personnes âgées et les travailleurs migrants. Il présente et commente un ensemble d’indicateurs économiques relatifs aux inégalités, ce qui permet de montrer en quoi le système de protection sociale est jugé insuffisant.

6Les quatrième et cinquième chapitres présentent l’historique des réformes qui influent sur le système de protection sociale en Chine. Joe Leung et Yuebin Xu présentent dans un premier temps la distinction entre assurance sociale et assistance sociale. Outre l’assurance chômage, d’accident du travail et la maternité, les auteurs mettent largement l’accent sur les programmes d’assurance de soins de santé ainsi que la mise en place de pensions pour les personnes âgées qui représentent une part croissante de la population. Il existe des différences structurelles, d’origine historique, entre les zones rurales et les zones urbaines. De ce fait, les auteurs ont scindé leur présentation en se focalisant d’une part, sur l’évolution des réformes dans les espaces urbains et dans la partie suivante, en analysant la situation rurale et ses enjeux. Il est important de noter la place croissante de la situation des migrants dans les réformes mises en place. La prise de conscience politique de la nécessité d’adapter certaines politiques publiques afin de prendre en compte ces populations migrantes en ville transcende les simples mesures de contrôle et gestion de population qui avaient lieu jusqu’alors. On assiste à une préoccupation croissante pour l’offre de services, notamment pour les soins médicaux et le vieillissement. Les chiffres mis en évidence par Leung et Xu montrent toutefois les difficultés rencontrées sur le terrain de ces réformes. Tout au long de la présentation apparaît la complexité du système jonglant avec une volonté de limiter les dépenses publiques tout en proposant un programme de protection sociale dans un contexte d’émergence d’un marché concurrentiel des soins. Dit autrement, l’État central promeut à la fois une plus grande autonomie des acteurs et une plus grande diversité des offreurs (public, privé, mixte) avec l’objectif d’améliorer la qualité offerte, tout en ayant comme autre objectif l’intégration des plus démunis et des plus pauvres dans le système. Ce double objectif déjà compliqué est soumis à une contrainte financière forte : le pourcentage en PIB des dépenses globales en bien-être social est décidé ex ante. Et tout ceci prend place dans un contexte de décentralisation du système de protection sociale.

7Le sixième chapitre s’intéresse à toutes les formes de maisons de retraite et de maisons de repos. Les auteurs soulignent le glissement de philosophie : de la piété filiale comme unique support à la prise en charge du vieillissement à la mise en place d’un État-providence mais à la fois limité et comme second recours, conjugué à la création d’un système de retraite par capitalisation pour les générations à venir. Ils chiffrent les changements des prestations sanitaire et sociale offertes aux populations âgées et les inégalités sociales et économiques que ces prestations impliquent autant en zones rurales qu’urbaines (accessibilité financière, accessibilité géographique). En 1978, il n’existait que 7 000 résidences pour personnes âgées totalisant 100 000 résidents. Seules les personnes âgées sans autres sources d’aide et totalement démunies étaient prises en charge à titre gratuit. Actuellement, avec une population vieillissante atteignant 30 % comme à Shanghai et des niveaux de revenu très hétérogènes, un grand nombre de réformes se sont imposées, notamment en élargissant le marché jugé insuffisant à des acteurs publics comme privés dans le but d’une amélioration en quantité et en qualité de l’offre sanitaire et sociale.

8Le septième chapitre se distingue des autres parties en présentant une forme de structure entrepreneuriale particulière : les entreprises agissant dans le domaine de la protection sociale incluant les organisations non gouvernementales, ou encore les travailleurs sociaux indépendants ou prestataires de services dans le domaine social ou en santé. Comme souligné par les auteurs, il y a une contradiction forte dans les décisions prises par l’État entre les contraintes imposées à ces structures et la conscience politique d’un vrai besoin social de leur présence plus massive, notamment de par le vieillissement de la population et la nécessité de gestion des conflits sociaux. Ceci pourrait amener à redéfinir la relation entre ces deux acteurs qui jusqu’ici se manifeste avant tout par une forte interdépendance (financière et juridique).

9Les auteurs montrent ainsi dans le détail l’évolution des réformes du système de protection sociale en Chine, le développement d’un système d’offre orienté vers le marché et une vue panoramique des mutations de la demande de bien-être social. En mobilisant une profusion de sources officielles et d’articles scientifiques, cet ouvrage fait apparaître les grands succès des réformes dont la mise en place d’une assurance publique universelle couvrant la quasi-totalité de la population. Il fait toutefois état d’un paysage fragmenté du système d’assistance et de protection sociales, marqué par la délégation de l’application des réformes aux provinces qui n’ont pas les ressources correspondantes et un État central donnant les directives politiques et l’apport financier. Joe Leung et Yuebin Xu s’interrogent en conclusion sur la gestion future des inégalités et leurs répercussions économiques.

10Cet ouvrage, solidement documenté, offre une contribution inestimable à toute personne désireuse d’avoir une vision d’ensemble et complète du bien-être social en Chine.

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Pour citer cet article

Référence papier

Carine Milcent, « Joe C.B. Leung et Yuebin Xu, China’s Social Welfare », Perspectives chinoises, 2016/2 | 2016, 76-77.

Référence électronique

Carine Milcent, « Joe C.B. Leung et Yuebin Xu, China’s Social Welfare », Perspectives chinoises [En ligne], 2016/2 | 2016, mis en ligne le 15 juin 2016, consulté le 26 juin 2017. URL : http://perspectiveschinoises.revues.org/7399

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Auteur

Carine Milcent

Carine Milcent, chercheur CNRS à Paris-Jourdan Sciences Economiques (PSE), est en affectation au CEFC depuis le 1er septembre 2014 (cmilcent@gmail.com).

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