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Comptes-rendus de lecture

Yongshun Cai, State and Agents in China: Disciplining Government Officials

Stanford, CA, Stanford University Press, 2015, 264 p.
Jérôme Doyon
p. 73-74

Texte intégral

1Dans le présent ouvrage, Yongshun Cai, professeur à l’Université de science et technologie de Hong Kong, s’interroge sur la manière utilisée par l’État-Parti chinois pour assurer la discipline en son sein. Présentant ce dilemme dans le cadre formel des théories de l’agence, il souligne les problèmes d’asymétrie d’information et d’aléa moral au cœur de la relation entre l’État et son agent. L’État n’étant pas omniscient, il ne sait pas toujours ce que fait, ou va faire, son agent et cela peut amener ce dernier à adopter un comportement différent de celui attendu de lui dans la mise en œuvre des politiques publiques. Dans ce cadre, l’État doit mettre en œuvre des méthodes pour discipliner ses agents tout en tenant compte des coûts politiques éventuels. En s’attaquant à ses propres cadres, l’État-Parti risque en effet de s’aliéner ses principaux soutiens dans un régime qui n’est pas fondé sur l’élection populaire. Au regard de ce risque, et des ressources limitées de l’État, celui-ci ne peut s’attaquer à tous les cadres indisciplinés et doit alors procéder de manière sélective en maniant récompenses et punitions. Ainsi, l’État n’a pas besoin de punir toutes les infractions mais plutôt de faire penser à ses agents que le risque est élevé et de créer de la peur dans l’incertitude.

2Cet ouvrage touche ainsi à des questions importantes sur le fonctionnement de l’État chinois et ses efforts visant à formaliser les comportements des acteurs aident à placer le cas chinois dans un contexte comparatif. Toutefois la stylisation des comportements est à double tranchant : en plaçant l’État comme un « principal » contrôlant ses « agents », celui-ci apparaît comme désincarné et comme un acteur monolithique. Si les différents niveaux de l’administration chinoise sont bien pris en compte dans l’ouvrage – cette discipline sélective s’appliquant au niveau central, mais aussi provincial, municipal et local, on ne perçoit pas nettement en revanche qui, à chaque échelon, fait figure de « principal ». S’agit-il du Secrétaire du Parti ? S’agit-il d’un leadership plus étendu avec en son sein des intérêts divergents ? Cette question est fondamentale car elle permet de déterminer l’intentionnalité derrière ces actions disciplinaires. Ce manque de clarté dans la définition du « principal » amène ainsi de l’imprécision quant aux objectifs suivis. Pour Yongshun Cai, le but de l’État est de garantir son efficacité, ainsi que sa légitimité auprès du public. Or ce concept de légitimité n’est que vaguement défini, comme une sorte d’hégémonie morale de l’État, et il est ainsi difficile de comprendre ses ressorts et de le relier à l’intérêt d’un acteur en particulier. Toutefois, les nombreux cas et mécanismes développés dans le corps de l’ouvrage permettent de mieux comprendre ce qui sous-tend de la sélectivité de la discipline étatique.

3Deux chapitres se concentrent de manière macroscopique sur les types d’indiscipline qui se sont développés dans l’État chinois contemporain et sur les logiques politiques expliquant une discipline sélective et différenciée. Yongshun Cai insiste d’abord sur le nombre important d’infractions rapportées par des pétitions de citoyens (autour de 60 000 par an au Guangdong dans les années 1990, p. 23) et le large éventail d’actes en question qui vont de l’abus de pouvoir à la corruption, en passant par la mise en œuvre de projets irresponsables ou un mode de vie jugé amoral. L’absence de corrélation entre le nombre de plaintes et celui de cadres poursuivis montre la sélectivité du contrôle, liée à une logique politique singulière. Alors qu’avant les années 1980, l’État-Parti chinois avait principalement recours à des campagnes politiques d’envergure pour remettre ses cadres dans le rang, un appareil dédié a depuis été mis en place. Au début des années 2000, près de 300 000 cadres étaient en charge de la discipline interne (p. 49). Le modèle du comité central pour l’inspection disciplinaire du Parti, rétabli en 1978, est répliqué au niveau local. S’ensuit un système de contrôle décentralisé, chaque niveau de la hiérarchie administrative étant en charge de discipliner le niveau subalterne. Selon Yongshun Cai, deux variables principales sont alors prises en compte pour décider de punir un agent ou non : la gravité des conséquences et le niveau de responsabilité de l’agent. Si cela semble aller de soi, cette approche nous semble largement remise en question par les nombreux cas présentés qui tendent au contraire à souligner l’existence de questionnements avant que soit prise la décision de punir un agent : la faute a-t-elle été rendue publique par les médias ? Quels sont les soutiens factionnels de ce dernier ? Quel serait l’effet d’une telle punition sur l’image de l’administration et le moral des agents ?… Ainsi, la responsabilité de l’agent apparaît comme un élément très malléable en fonction du résultat voulu par ses supérieurs et de l’information obtenue ou non par une presse qui reste très contrôlée. Les luttes de pouvoir quant à la définition des objectifs de la discipline ne sont pas à sous-estimer tandis que la rationalité fonctionnelle de l’État qui voudrait punir un agent responsable de sa faute ne devrait pas au contraire être surestimée comme le fait Yongshun Cai dans cet ouvrage.

4Dans les deux chapitres suivants, l’auteur rentre dans la granularité en différenciant les types de fautes et donc de punitions. Se concentrant d’abord sur les fautes professionnelles liées à l’exercice d’une fonction, par opposition aux cas de corruption, il met en avant la large panoplie de punitions possibles, et donc la flexibilité dont l’État peut faire preuve. En se concentrant sur des cas de management des conflits sociaux, Y. Cai montre la complexité des éléments rentrant en ligne de compte pour juger d’une erreur professionnelle et de ses responsables. Un cadre peut être à la fois coupable d’avoir été à l’origine d’une manifestation, mais si ce n’est pas le cas il peut aussi être accusé d’avoir mal géré l’évènement lui-même. Par ailleurs, la gravité de l’événement du point de vue de l’État dépend d’une variété de facteurs, notamment du nombre de manifestants, des dommages matériels potentiels et de l’ampleur de la couverture médiatique. Ce dernier élément est clé dans la gestion de ces crises par les autorités supérieures. La pression médiatique sur les cadres locaux peut en effet rendre la punition inévitable malgré les coûts politiques élevés. Dans ce cas, il est important de donner une apparence de discipline au public, quitte à mitiger la décision par la suite. Dans les cas de corruption, les marges de manœuvres sont moins grandes, cela ne peut pas prendre la forme d’un simple transfert par exemple mais implique une fin de carrière et souvent des sanctions légales. Y. Cai montre de manière intéressante toute l’importance que les informations transférées par la population aux autorités jouent dans de tels cas : ceux dont elles seraient à l’origine représenteraient entre 60 et 80 % des cas examinés en justice (p. 106). Toutefois, seulement une faible portion de ces renseignements mène à une enquête, car ils ne sont pas assez étayés ou vont à l’encontre de considérations politiques. C’est en particulier vrai quand ils visent des cadres de haut niveau car pour les poursuivre les comités de discipline doivent avoir l’accord des autorités supérieures et un consensus politique s’avère alors nécessaire. Ces cadres de haut rang de l’État-Parti sont par conséquent rarement inquiétés. Toutefois, quand ils le sont, c’est avec tout le poids de l’institution et les charges sont lourdes. Malgré ce traitement différencié, le régime parvient quand même à renvoyer l’image d’une certaine détermination dans la lutte anticorruption.

5Yongshun Cai aborde enfin deux aspects plus originaux de cette discipline étatique sélective. D’abord les techniques de contournement des cadres eux-mêmes, et aussi ce que cela implique en termes de tolérance à des entorses aux règles. Les cadres ne restent ainsi pas passifs face à l’État disciplinaire. Pour tenter d’éviter la punition, certains contiennent l’information, que ce soit par la censure de la presse, le blocage de pétitionnaires ou la manipulation des équipes d’inspection. Ils évitent aussi le blâme en jouant des différents niveaux d’administration et en accusant leurs collègues. Par ailleurs, certains utilisent la relative tolérance des autorités en jouant avec les règles pour tenter de faire avancer des réformes locales. Cet aspect mis en avant par Yongshun Cai est intéressant car il souligne qu’aller à l’encontre des règles peut avoir des effets positifs sur la gouvernance locale. Toutefois, en ne différenciant pas les types de réformes, et donc leurs potentiels impacts économiques et politiques, l’analyse reste superficielle et on ne comprend pas bien pourquoi les cadres prendraient de tels risques de carrière.

6Pour mettre en avant ces différents mécanismes, l’auteur s’appuie sur une vaste collecte de données écrites touchant à des centaines de cas d’indiscipline d’agents étatiques. S’il a parfois recours à des entretiens, il ne donne par contre aucun détail quant aux types de personnes interrogées. L’ouvrage de Yongshun Cai fournit au final une belle vue d’ensemble de l’appareil de discipline interne à l’État-Parti chinois, détaillant ses institutions et logiques. Il a aussi le mérite de remettre la question de la corruption au sein d’un cadre plus large de contrôle de l’État sur ses agents, dépassant ainsi celui des grandes campagnes médiatisées.

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Pour citer cet article

Référence papier

Jérôme Doyon, « Yongshun Cai, State and Agents in China: Disciplining Government Officials », Perspectives chinoises, 2016/2 | 2016, 73-74.

Référence électronique

Jérôme Doyon, « Yongshun Cai, State and Agents in China: Disciplining Government Officials », Perspectives chinoises [En ligne], 2016/2 | 2016, mis en ligne le 15 juin 2016, consulté le 17 août 2017. URL : http://perspectiveschinoises.revues.org/7397

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Auteur

Jérôme Doyon

Jérôme Doyon est doctorant en science politique à Sciences Po/CERI (Paris) et Columbia University (New York) (jd2988@columbia.edu).

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