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Politique : Taiwan

Pourquoi n’y a-t-il pas de cohabitation à Taiwan ?

Une analyse de la Constitution et de son application
Da-Chi Liao et Herlin Chien

Résumé

Les élections législatives en décembre 2004 ont été l’occasion de ranimer un débat récurrent à Taiwan : la pertinence du modèle de cohabitation à la française pour l’île. Malgré la similitude des cadres constitutionnels français et taiwanais, les deux systèmes sont très différents si l’on considère le décalage entre ce qui est prévu par la Constitution et la façon dont elle est appliquée. Pourquoi n’y a-t-il pas de cohabitation à Taiwan ? Quels ont été les obstacles à son émergence depuis l’élection de Chen Shui-bian à la présidence en 2000 ? Nous analyserons ces questions en comparant dans un premier temps les cadres constitutionnels taiwanais et français. Puis, nous étudierons le fossé existant entre les principes constitutionnels et leur mise en pratique.

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Texte intégral

1Les élections du sixième Yuan législatif le 11 décembre 2004, ont été l’occasion de ranimer un débat récurrent sur la scène politique taiwanaise : la pertinence du modèle de cohabitation à la française pour l’île1. Depuis la réforme de la Constitution de la République de Chine en 19972, le président de la République peut désigner le Premier ministre sans l’approbation du Parlement. Dès lors, le système politique taiwanais ressemble, constitutionnellement parlant, davantage au régime semi-présidentiel français de la Ve République qu’au régime présidentiel américain. Mais malgré la similitude des cadres constitutionnels, les systèmes français et taiwanais sont différents si l’on considère le décalage entre ce qui est prévu par la Constitution et la mise en pratique. La France a connu trois périodes de cohabitation en 1986, 1993 et 1997, pourquoi n’en a-t-il jamais été de même pour Taiwan ? La Constitution de la République de Chine requiert-elle la cohabitation lorsque le Président perd le soutien de la majorité parlementaire ? Quels ont été les obstacles à la cohabitation depuis l’élection de Chen Shui-bian en 20003 ?

2Nous analyserons ces questions en comparant dans un premier temps le cadre constitutionnel taiwanais au français. Puis, au-delà du droit constitutionnel, nous nous attacherons à montrer le fossé entre les principes constitutionnels et leur mise en application.

La lettre de la Constitution

3Le système politique taiwanais est généralement considéré comme un « système semi-présidentiel », termes que Maurice Duverger a employés pour qualifier la Ve République française4. Trois éléments conditionnent, d’un point de vue constitutionnel, l’appellation « semi-présidentiel »5 : le Président est élu au suffrage universel direct pour un mandat déterminé, le Président dispose de larges pouvoirs, enfin le Président et le Premier ministre se partagent le pouvoir exécutif6. La France, avec la réforme constitutionnelle de 1962 qui initie l'élection du Président de la République au suffrage universel direct, et Taiwan, avec la réforme constitutionnelle de 1997 qui autorise la nomination du Premier ministre par le Président sans l’accord du Parlement, remplissent donc les conditions de l’appartenance au régime semi-présidentiel telles que définies par Maurice Duverger7.

4Toutefois les systèmes politiques français et taiwanais divergent en raison d’exigences constitutionnelles et d’une relation entre l’exécutif et le législatif très différentes. Concrètement, le cadre constitutionnel français facilite l’apparition du mécanisme de cohabitation si le Président n’a pas le soutien de la majorité au Parlement. Au contraire, le cadre constitutionnel taiwanais ne facilite pas la cohabitation, que le Président ait le soutien de la majorité au Parlement ou non.

1. Président et Premier ministre depuis la révision constitutionelle de 1997

1. Président et Premier ministre depuis la révision constitutionelle de 1997

5Les articles 53 et 57 de la Constitution de la République de Chine, en ce qui concerne le partage des pouvoirs entre le Président, le Premier ministre et le Parlement, disposent respectivement que « le Yuan exécutif est l’organe suprême de l’Etat » et que « le Yuan exécutif est responsable devant le Yuan législatif ». L’article 20 de la Constitution de la Ve République française dispose que « le gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation. Il dispose de l'administration et de la force armée. Il est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50». L’article 21 qui suit, dispose que le Premier ministre dirige l'action du gouvernement. Le pouvoir exécutif, en France et à Taiwan, est donc responsable devant le pouvoir législatif.

6Les Présidents, à Taiwan et en France sous la Ve République, ont constitutionnellement le pouvoir de nommer le Premier ministre qui est à la tête du pouvoir exécutif. Mais à Taiwan, un décret présidentiel permet de révoquer le Premier ministre sans le contreseing de ce dernier8, alors que le Président de la Ve République française ne peut que passivement attendre que le Premier ministre lui présente la démission du gouvernement9. Ainsi, dans le cas où le Président et la majorité parlementaire appartiendraient à des partis opposés, il suffirait au Premier ministre français de gagner le soutien du Parlement sans se soucier de celui du Président, ce dernier ne disposant pas d’un véritable pouvoir de révocation du Premier ministre. A l’inverse, le Premier ministre taiwanais doit obtenir le soutien du Président puisque son maintien est entre les mains de ce dernier.

7Ce qui différencie les deux systèmes, c’est l’article 49 de la Constitution de la Ve République française dont on ne trouve aucun équivalent dans la Constitution de la République de Chine. Selon l’article 49, le Premier ministre peut demander à l’Assemblée un vote de confiance. Ce mécanisme évite la division majorité présidentielle/majorité parlementaires, et favorise l’apparition de la cohabitation10. Si le Parlement accorde sa confiance au Premier ministre, la position de ce dernier s’en trouve renforcée face au Président. En d’autres termes, l’article 49 renforce l’équilibre des pouvoirs entre Président et Premier ministre. Cet état de fait peut pousser le Président à choisir la cohabitation plutôt que de nommer un Premier ministre choisi dans le camp présidentiel qui risquerait de ne pas obtenir le vote de confiance du Parlement. Au contraire, dans le système taiwanais, l’absence de mention précise d’un vote de confiance dans la Constitution n’incite pas à choisir la cohabitation à la française11.

8En outre, en France et à Taiwan, les mécanismes prévus pour le vote d’une motion de censure sont différents ; or celui-ci est crucial puisqu’il peut dénouer le conflit entre l’exécutif et le législatif et introduire la responsabilité politique dans le système parlementaire12. A Taiwan, si le corps législatif désapprouve le Premier ministre, la seule option constitutionnelle possible consiste à déclencher le mécanisme de la motion de censure telle que prévu dans l’article additionnel 3. Si cette motion de censure est votée, le Président a la possibilité de dissoudre le Parlement13. La menace de dissolution incite donc le Parlement à peser le pour et le contre avant d’émettre une motion de censure. Comme le Président a le pouvoir de nommer ou de révoquer le Premier ministre, la cohabitation est une option possible mais n’est pas une obligation inscrite dans la Constitution.

9La règle est très différente en France, particulièrement en ce qui concerne le droit du Président à dissoudre l’Assemblée. Le deuxième paragraphe de l’article 49 de la Constitution dispose que l'Assemblée nationale peut proposer le vote d'une motion de censure si elle est signée par un dixième des membres de l'Assemblée nationale. En raison du recours fréquent à la motion de censure sous les IIIe et IVe Républiques, la Constitution de la Ve République introduit, dans l’article 12, le droit pour le Président de dissoudre l’Assemblée14. Cette règle apparaît comme une façon d’institutionnaliser dans une certaine mesure la cohabitation : si le Président dissout l’Assemblée et si les électeurs reconduisent la majorité dissoute, le Président se voit contraint d’affronter une opposition majoritaire15.

La pratique constitutionnelle

10L’analyse de l’application de la Constitution, de l’écart entre le texte et sa mise en pratique, ainsi que de l’interaction dynamique avec des caractéristiques psychologiques, sociales et culturelles, vise à comprendre pourquoi dans un cadre constitutionnel similaire – un régime semi-présidentiel – la cohabitation existe en France, et non à Taiwan.

11Pourquoi la République de Chine n’a-t-elle pas connu de cohabitation dans le passé et n’en connaîtra-t-elle sans doute pas dans un futur proche ? Le Président de la République de Chine doit-il, en cas de majorité de l’opposition au Parlement, choisir un Premier ministre dans le parti d’opposition ? Constitutionnellement parlant, bien que le Président de la République de Chine ait le droit de choisir librement le Premier ministre sans le consentement du Parlement, ce dernier peut exercer indirectement une influence sur le choix du Premier ministre en brandissant la menace d’une motion de censure qui créera une crise constitutionnelle et la décision consécutive du Président de dissoudre l’Assemblée. Si l’on suit cette logique, le Président de la République de Chine peut être contraint dans son choix du Premier ministre et, face à une opposition forte au Parlement, n’aura pas d’autre choix que de nommer un Premier ministre de l’opposition.

12Toutefois ce scénario n’a pas eu lieu en 2000-2004, ni en 2005, alors que le Président Chen Shui-bian est confronté à un Yuan législatif dans lequel l’opposition détient la majorité (voir tableaux 1 et 2). Le système politique taiwanais a fonctionné avec une présidence forte et un gouvernement divisé.

2. Les scores des différents partis aux élections législatives

2. Les scores des différents partis aux élections législatives

L’impossible recours à la motion de censure

13Le mécanisme de la motion de censure prend son origine dans le système parlementaire. Il a pour but de maintenir une pratique politique responsable et un équilibre des pouvoirs entre les différentes branches du gouvernement, de résoudre les blocages entre les pouvoirs exécutif et législatif. Le vote d’une motion de censure, d’un point de vue pratique, ne peut être activé à Taiwan où il n’a jamais servi. Les législateurs ne souhaitent pas déclencher un tel processus si cela n’est pas indispensable. En l’absence de motion de censure, le gouvernement peut continuer à diriger avec une opposition majoritaire au Parlement : cette situation s’est produite à plusieurs reprises et est visiblement en train de devenir un usage constitutionnel à Taiwan.

14Le déclenchement d’un vote de censure est bloqué par le mode de scrutin taiwanais, système de vote unique non transférable (VUNT) qui expose les candidats à un risque élevé16. Dans ce système semi-proportionnel, chaque électeur a une voix dans chaque circonscription électorale, et plusieurs sièges sont à pourvoir (circonscriptions plurinominales). De plus, s’il s’agit pour chaque candidat d’obtenir assez de voix pour franchir le seuil d’exclusion, la compétition au sein même d’un parti peut s’avérer plus rude que la compétition entre partis17. De même, chaque candidat doit s’efforcer de se distinguer des autres, y compris de ses homologues du même parti, et surveiller ses partisans pour éviter l’érosion du vote, comme le remarque Yeh-lih Wang18. Les candidats qui auront franchi toutes ces étapes pour être finalement élus, hésiteront à déclencher un vote de censure dans la mesure où celui-ci signifie l’abandon de leur siège et une nouvelle élection à affronter19.

15Par ailleurs, une étude récente indique qu’un candidat aux élections législatives doit dépenser en moyenne 42 millions de NT$ pour une élection20. Dans ces conditions, le vote d’une motion de censure – et la nouvelle campagne qui s’ensuit – représente un choix coûteux et peu séduisant. En l’absence du mécanisme de la censure, la « cohabitation à l’américaine » souhaitée par le Président taiwanais a encore de beaux jours devant elle21.

L’absence d’arrière-plan historique

16C’est peut-être aussi en raison de l’absence d’une certaine culture politique que Taiwan n’est pas un terrain propice à la cohabitation. Taiwan a uniquement connu le cas de figure d’un dirigeant fort et unique, et n’a jamais été confronté à un double exécutif.

17La politique y est envisagée différemment et le rôle du Président y est central. Même si la notion de double exécutif, à savoir un Président et un Premier ministre gouvernant ensemble, est recommandée dans le cas du système semi-présidentiel de Taiwan, elle a du mal à être acceptée 22. D’un point de vue historique, Taiwan a connu trente-sept ans de pouvoir unique, fort et centralisé du KMT sous la loi martiale, l’équilibre des pouvoirs préconisé par la Constitution ayant été mis en sommeil pendant cette longue période23. Même après l’élection de Lee Teng-hui au suffrage universel direct en 1996, le régime est resté « super-présidentiel ». L’ancien Premier ministre Chang Chun-hsiung avait noté qu’ « avec un Président qui peut nommer le Premier ministre sans l’approbation du Parlement, n’est pas responsable devant le Parlement et peut dissoudre ce dernier, on a une situation dans laquelle le chef de l’Etat jouit d’un pouvoir fort et d’une certaine “irresponsabilité politique”, tandis que le Premier ministre est toujours responsable devant le Parlement et dispose de prérogatives restreintes»24. L’étendue du pouvoir exercé par le Président tel que le conçoivent les Taiwanais est au-delà des droits que lui confère la Constitution. L’idée d’un Premier ministre qui viendrait contrebalancer ou partager ce pouvoir n’a pas encore fait son chemin à Taiwan.

18La Constitution de la République de Chine de 1997 prévoit un régime semi-présidentiel avec un exécutif double, mais le décalage entre les textes et leur mise en pratique restreint la possibilité de cohabitation. La cohabitation tant souhaitée par le camp bleu n’a pas encore trouvé sa place à Taiwan. Les cadres constitutionnels la République de Chine et de la Ve République française présentent des différences notables. La réticence à recourir au vote d’une motion de censure, liée au système du vote unique non transférable et au coût élevé de la campagne électorale, explique en grande partie la persistance d’une cohabitation à l’américaine plutôt qu’à la française à Taiwan. Au contraire de la France, où les coutumes constitutionnelles sont bien établies et le concept d’exécutif double déjà bien ancré dans la pratique, Taiwan ne peut pas s’appuyer sur un socle historique propice à la cohabitation.

19Qu’en sera-t-il à l’avenir ? Dans le cadre constitutionnel actuel, la cohabitation est difficilement envisageable à Taiwan. Si l’on prend en compte la pratique constitutionnelle, et tout particulièrement l’évolution du pouvoir au sein du corps législatif, Chen Shui-bian se retrouve face à un environnement politique différent de celui qu’a connu Lee Teng-hui. Au cours de son premier mandat, Chen a tenté de négocier avec le porte-parole du Yuan législatif, Wang Ching-ping. Récemment, il a entamé un dialogue avec Soong Chu-yu, le chef du Parti du peuple (PFP) d’opposition. Dans une certaine mesure, les réalités politiques viennent contrebalancer la position de force du Président. Toutefois, en l’absence d’évolution du cadre constitutionnel, les possibilités de cohabitation restent improbables à Taiwan, le partage du pouvoir exécutif y reste une voie à explorer.

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Notes

1 Cette idée a été initiée au cours de l’été 2001 par le Parti du peuple (People First Party, PFP) et se base sur une analyse approfondie du paysage politique taiwanais pour affirmer qu’une cohabitation à la française, bien qu’inconcevable pour Chen Shui-Bian, était sans doute inévitable. Voir Serge Berthier, « Who Won the Legislative Election in Taiwan ? », Asian Affairs, décembre 2001. Par ailleurs, Lien Chan, président du Kuomintang (KMT), a souhaité le 16 décembre 2004 lors de la Table Ronde de Taipei avec des représentants du Center for Strategic and International Studies (CSIS), que le Président Chen Shui-bian tienne compte de la nouvelle majorité parlementaire dans la formation du gouvernement en nommant un membre de l’opposition – le vice porte-parole du Parlement Chiang Pin-Kun – comme nouveau Premier ministre.
2 La Constitution de la République de Chine a été révisée six fois depuis 1947. En 1994, la troisième révision constitutionnelle a introduit l’élection du Président de la République de Chine au suffrage universel direct à partir de 1996 (article additionnel 2). Depuis la quatrième révision constitutionnelle de 1997, le chef de l’Etat désigne le Premier ministre et le Parlement peut voter une motion de censure.
3 Les deux mandats du président Chen Shuibian, 2000-2004 et 2005-2008, sont marqués par une opposition majoritaire au Parlement.
4 Comme le Président est élu au suffrage universel direct et le parti dont il est issu considéré comme au pouvoir, certains ont comparé un peu rapidement le régime taiwanais au régime présidentiel américain. Lin Chia-chen, ancien président de la Commission d’évaluation, de recherche et de développement du Yuan exécutif, s’est exprimé en ce sens dans le China Times du 1er octobre 2001. Chen Shui-bian s’est souvent référé au système américain pour les nominations au Yuan exécutif, illustrant son souhait de faire évoluer le régime taiwanais vers un régime présidentiel à l’américaine. Toutefois, des pays comme l’Australie, l’Irlande, Singapour et le Portugal élisent leur président au suffrage universel direct, sans pour autant avoir un régime présidentiel. Par ailleurs, le régime taiwanais n’est pas présidentiel d’un point de vue constitutionnel.
5 Maurice Duverger, « A New Political System Model: Semi-Presidential Government », European Journal of Political Research, vol. 8, n° 2, juin, 1980, p. 166
6 Maurice Duverger remarque toutefois que dans des pays semi-présidentiels par essence, il existe une diversité de pratiques. C’est pourquoi nous nous attacherons à comprendre quelles variables ont induit des fonctionnements différents pour un même régime semi-présidentiel. Ces questions ont notamment été évoquées par Shugart & Carey, Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral dynamics (1992) et Robert Eligie, Semi-Presidential in Europe (1999). Au cours de la conférence « Semi-Presidentialism and Nascent Democracies » (Semi-présidentialisme et démocraties naissantes) qui s’est tenue à Taipei les 24 et 25 octobre 2003, Robert Eligie a tenté de définir le concept de « semi-présidentialisme» à travers trois approches : premièrement, le régime semi-présidentiel est un régime démocratique dans lequel le pouvoir exécutif est partagé entre le Président et le Premier ministre, mais dans lequel le Président dispose de larges prérogatives. Deuxièmement, comme l’a montré Maurice Duverger, le « semi-présidentialisme » concerne des aménagements constitutionnels spécifiques avec le pouvoir. Enfin, Eligie insiste sur le fait que le « semi-présidentialisme » peut simplement représenter un ajustement des types de régime politique dans lequel un Président élu au suffrage universel pour un mandat déterminé existe parallèlement au Premier ministre et au gouvernement qui sont responsables devant l’Assemblée, et ce quelles que soient les prérogatives du Président. « Semi-presidentialism: Concepts, Consequences and Contesting Explanations », 24 et 25 octobre 2003, Institute of Political Science, Academic Sinica, Taipei, Taiwan, pp. 4-7.
7 Comme il est précisé dans la note précédente, le concept de « semi-présidentialisme » fait toujours l’objet de vifs débats. Eligie distingue trois catégories de semi-présidentialisme. Le régime taiwanais s’inscrit  vraisemblablement dans la troisième.
8 Constitution de la République de Chine, article additionnel 2 : les décrets présidentiels pour la nomination ou la révocation du Premier ministre ou du personnel administratif mis en place avec l'approbation du Yuan législatif conformément à la Constitution ne nécessitent pas le contreseing du Premier ministre.
9 Constitution de la Ve République, article 8 : Le Président de la République nomme le Premier ministre. Il met fin à ses fonctions sur la présentation par celui-ci de la démission du gouvernement.
10 Le vote de confiance requiert la majorité absolue au Parlement. Toute coalition des forces d’opposition contre le Premier ministre peut facilement faire échouer le vote de confiance. Au cours de la première cohabitation, Jacques Chirac, nommé par François Mitterrand, avait sollicité un vote de confiance au Parlement. Le résultat positif de 292 voix contre 285 a consolidé sa position. Voir Jean-Louis Thiébault, « France: Cabinet Decision-making under the Fifth Republic », in Jean Blondel et F. Muller-Rommel (éds.), Cabinets in Western Europe, New York,  St. Martin’s Press, 1997, pp. 108-109.
11 Bien que les Constitutions françaises et taiwanaises fassent toutes deux mention de la responsabilité du Premier ministre devant le Parlement, cette réalité s’exprime différemment dans la pratique : En France, cela signifie souvent que le Premier ministre, bien que désigné par le Président, doit représenter la majorité parlementaire. Ce n’est pas forcément le cas à Taiwan, où le rôle du Premier ministre s’apparente davantage à celui de « chef du gouvernement » tel qu’il est pratiqué aux Etats-Unis.
12 Il s’agit là du point principal sur lequel la Constitution et la pratique constitutionnelle divergent.
13 Article additionnel 3 : avec l’approbation d’un tiers de l’ensemble des députés, le Yuan législatif peut déposer une motion de censure contre le président du Yuan exécutif. Si celle-ci est approuvée à la majorité simple, le chef du gouvernement doit présenter sa démission dans un délai de dix jours, mais il peut aussi demander en même temps au Président de la République de dissoudre le Parlement.
14 Article 12 de la Constitution de la Ve République : le Président de la République peut, après consultation du Premier ministre et des Présidents des assemblées, prononcer la dissolution de l'Assemblée nationale.
15 La France a connu, dans l’histoire des relations complexes entre Président, exécutif et législatif, un épisode qui mérite d’être mentionné dans la mesure où il instaure une importante coutume constitutionnelle française : le 25 juin 1877, le Président Mac-Mahon dissout la Chambre des députés en espérant changer la majorité parlementaire et nommer un Premier ministre de son choix. Au final, les électeurs ayant reconduit la majorité dissoute, Mac-Mahon démissionne. Cette affaire a établi une coutume constitutionnelle : « S’il n’accepte pas la majorité parlementaire, le Président démissionne ». Une telle coutume, qui ouvre la voie à la cohabitation, n’existe pas à Taiwan.
16 La durée du mandat de député est de trois ans actuellement, ce qui est susceptible d’alourdir les coûts de réélection. Mais ce facteur pourrait bien ne pas être la principale explication au non-fonctionnement du vote de censure. Pire, le changement de mode de scrutin lors des prochaines législatives en 2008, fondé sur un double vote (candidat/parti) à un tour dans des circonscriptions uninominales, pour un mandat de quatre ans, pourraient rendre ce coût encore plus incertain.
17 Gary W. Cox et Frances Rosenbluth, « The Electoral Fortunes of Legislative Factions in Japan », American Political Science Review, n° 87, 1993, p. 579.
18 Wang Yeh-lih, « The Political Consequences of the Electoral System: Single Non Tansferable Voting in Taiwan », Issues & Studies, août 1996, p. 96. Dans cet article, Wang remarque également que, dans le mode système de vote unique non transférable, l’identification partisane est moins importante, sauf s’il n’y a qu’un seul candidat dans la circonscription. L’attention a été portée sur le cas des candidats individuels dans un contexte de candidatures multiples pour un même parti dans une même circonscription.
19 Voir Yang James Jih-Ching, « Effects of Constitutional Amendment and Party Reorganization on Constitutional Framework », Theory and Policy, juin 2000, vol. 54, pp. 199-218 (article en chinois).
20 Melody Chen, « Social alliance pushes for two vote election system », Taipei Times, 19 août 2003.  Dans cet article, Chien Hsi-chieh, député du PDP et directeur exécutif de la Peacetime Foundation de Taiwan, cite une étude récente révélant qu’un candidat aux élections législatives doit dépenser en moyenne 42 millions de NT$ pour une élection alors que son salaire total pour toute la durée d’un mandat de quatre ans n’excède pas 20 millions de NT$.
21 Bien que le vote de censure n’ait jamais été utilisé, le Président Chen, après avoir été confronté à un Parlement dominé par l’opposition, et donc de multiples blocages législatifs, a commencé à consulter l’opposition parlemantaire. L’accord en 10 points entre Chen Shui-bian et Soong Chu-yu illustre cette tendance. Quant à savoir si le vote de censure pourrait être initié et dans quelle mesure il agirait sur le pouvoir présidentiel, l’avenir le dira.
22 Un dicton populaire chinois réfute l’idée de « deux soleils dans le ciel, deux dirigeants dans le pays ».
23 De l’arrivée du KMT à Taiwan en 1949 jusqu’en 1987, en raison de l’imposition de la loi martiale, la Constitution n’était pas appliquée.
24 Chang Chun-hsiung, « We can only expect a “charisma” without making any mistake? To revise constitution but watch out for the turbulence might be result of », United Daily News, 13 mai 1997, p. 15

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Table des illustrations

Titre 1. Président et Premier ministre depuis la révision constitutionelle de 1997
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Titre 2. Les scores des différents partis aux élections législatives
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Pour citer cet article

Référence électronique

Da-Chi Liao et Herlin Chien, « Pourquoi n’y a-t-il pas de cohabitation à Taiwan ? », Perspectives chinoises [En ligne], 87 | janvier-fevrier 2005, mis en ligne le 30 septembre 2008, consulté le 20 septembre 2017. URL : http://perspectiveschinoises.revues.org/735

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