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Lectures critiques

Richard C. Bush, At Cross Purposes: U.S.-Taiwan Relations Since 1942

Armonk, New York, M.E. Sharpe, 2004, 304 p.
Alan D. Romberg

Notes de la rédaction

Traduit de l’anglais par Raphaël Jacquet

Texte intégral

1Richard C. Bush, l’ancien président de l’Institut américain à Taiwan (AIT) et membre de la Commission des relations internationales de la Chambre des représentants, publie dans cet ouvrage une collection impressionnante d’essais sur les relations entre les Etats-Unis et Taiwan, écrits entre 1997 et 2002. Par cette contribution, il partage avec ses lecteurs un degré peu commun d’érudition et de perspicacité politique. Chaque essai se suffit à lui-même, mais il serait dommage de ne pas lire l’intégralité de cette anthologie composée de textes très abordables.

2R. C. Bush traite de sujets très divers et livre, entre autres, une analyse originale de la décision prise en temps de guerre par le Président Franklin D. Roosevelt de restituer Taiwan à la Chine. Il aborde également le dilemme américain sur la manière d’appréhender la répression engagée par le Kuomintang (KMT) dès le milieu des années 1940, tout en adoptant un point de vue original sur l’interaction entre le Congrès et la communauté américano-taiwanaise quelques années plus tard sur la question des droits humains et politiques. Il se livre enfin à une discussion nuancée du statut de Taiwan et de celui de la République de Chine (RdC), à un examen des textes fondateurs de la politique américaine d’une seule Chine, et à quelques observations sur les difficultés à surmonter l’après-Tian’anmen en matière de politique taiwanaise.

3Le point faible, mais inévitable, de cet ouvrage est que certains de ces essais ont été écrits il y a plusieurs années. Une quantité non négligeable de documents sont désormais accessibles, notamment ceux relatifs aux négociations des trois communiqués conjoints entre les Etats-Unis et la République populaire de Chine (RPC). Les travaux de R. C. Bush se fondent essentiellement sur une analyse minutieuse de documents historiques, sur de nombreux entretiens avec les protagonistes, et, bien sûr, sur la propre expérience de l’auteur, notamment au Congrès. Ces éléments sont d’une valeur inestimable, et l’auteur présente de nouveaux matériaux précieux pour toute personne intéressée par la politique des Etats-Unis à l’égard de Taiwan1.

4L’analyse de R. C. Bush sur la souveraineté ramène au début des années 1940. L’auteur met en lumière la manière dont Roosevelt s’est personnellement chargé de la politique américaine vis-à-vis de Taiwan pour des raisons à la fois historiques et stratégiques, tenant compte – à juste de titre – du rôle important joué par Mme Chiang Kai-shek. Il conclut que Roosevelt a pris ses décisions sans tenir compte des conseils qui lui étaient prodigués, décisions qui reflétaient davantage sa vision du monde de l’après-guerre que – comme certains l’ont défendu – son désir de maintenir la Chine dans le conflit.

5Bien que des circonstances nouvelles à Taiwan et dans la région après la Seconde Guerre mondiale aient incité les Etats-Unis à revenir sur la décision de Roosevelt de rendre Taiwan à la « Chine », l’auteur montre que la politique américaine envers Taiwan a été, à bien des égards, plutôt cohérente. Documents à l’appui, il souligne que l’autorisation donnée par le général Douglas MacArthur aux nationalistes chinois d’accepter la capitulation des Japonais à Taiwan n’était pas une autorisation donnée à la Chine de recouvrer sa souveraineté sur l’île : un acte juridique était nécessaire pour cela. Taipei (et plus tard Pékin) ont rejeté cette approche, mais cela demeurait la position de Washington et de Londres.

6L’auteur avance que l’idée d’un protectorat envisagée à la fin des années 1940 pour interdire Taiwan aux communistes, était dictée davantage par des raisons de sécurité que par le souci de promouvoir la souveraineté populaire. L’analyse détaillée et bien documentée des réactions américaines à l’incident du 28 février 1947 illustre avec force la complexité de la réflexion américaine, notamment la difficulté croissante de Washington à faire accepter aux habitants de Taiwan non seulement une éventuelle autorité communiste, mais même le régime nationaliste répressif. Même si, comme le fait remarquer l’auteur, les options américaines étaient en réalité assez limitées, ces événements de 1947 font partie intégrante de la conscience taiwanaise et sont souvent inconnus ou oubliés à l’étranger.

7Il est clair que la décision des Etats-Unis fin 1949/début 1950 de ne pas s’impliquer dans la guerre civile chinoise s’appuyait en partie sur la conviction que les communistes prendraient l’île d’ici la fin de 1950, et qu’il ne valait pas la peine d’engager un conflit avec la nouvelle République populaire de Chine pour les en empêcher. Bien sûr, la guerre de Corée, six mois plus tard, allait changer la donne.

8R. C. Bush se montre particulièrement convaincant quand il lie les facteurs stratégiques et la campagne « Qui a perdu la Chine ? » conduite par le sénateur McCarthy, à l’incapacité des Etats-Unis à inciter le KMT à la réforme dans les années 1950 et 1960. Il présente comme « réaliste » l’hésitation des Etats-Unis à imposer un calendrier de réforme au gouvernement de Taipei, mais sa déception face à l’effet limité des efforts américains est tout à fait évidente. Analysant cette période et les efforts consacrés plus tard pour appeler à une plus grande attention sur les violations des droits de l’homme à Taiwan, l’auteur met en évidence le rôle stratégique de certains Taiwanais et de l’attitude américaine dans la naissance de mouvements indépendantistes taiwanais à l’étranger.

9Le chapitre sur le statut de l’île de Taiwan d’une part, et de l’entité politique connue sous le nom de République de Chine de l’autre, est particulièrement utile pour établir une distinction entre ces deux problèmes. Un tel effort de clarté est peu commun. R. C. Bush écrit que les déclarations de Truman/Acheson début janvier 1950 ont « rendu claire » la reconnaissance de Taiwan par les Etats-Unis en tant que partie de la Chine. Mais les déclarations qu’il cite pourraient être lues plutôt comme signifiant que bien qu’aucune décision n’ait été prise d’un point de vue juridique, les Etats-Unis n’étaient pas prêts à s’impliquer dans les derniers moments de la guerre civile chinoise. Par ailleurs, comme le relève l’auteur, au moment où la guerre de Corée était en préparation, la déclaration de Truman le 27 juin 1950 sous-entendait à nouveau que les Etats-Unis ne jugeaient pas que la souveraineté de l’île avait été établie.

10Une dualité constante caractérise la politique des Etats-Unis à l’égard de Taiwan depuis cette période : la question ne doit pas être résolue par le recours à la force, mais l’île ne doit pas non plus être laissée aux mains d’un régime communiste sans un effort préalable visant à connaître la volonté de la population taiwanaise. Bien sûr, dans les années 1960 et 1970, cette position était contradictoire avec le désir de favoriser de bonnes relations avec Pékin. La solution fut d’éviter d’offrir à la RPC toute justification ou provocation l’incitant à s’emparer de Taiwan — par exemple en soutenant un Etat juridiquement séparé et indépendant.

11Bien que la politique intérieure américaine après 1952 se soit traduite par un plus grand soutien au statut diplomatique de la RdC, l’auteur montre à quel point les Etats-Unis étaient alors soucieux — comme plus tard, bien que dans des circonstances différentes — de ne pas s’engager à défendre Taiwan contre une attaque continentale provoquée par Taipei. Dès la fin des années 1950, les Américains cherchaient activement des moyens de réduire le risque d’un conflit à travers le détroit. Lors des négociations de Varsovie avec Pékin, Washington s’est efforcé d’œuvrer en ce sens par une renonciation mutuelle à un recours à la force. R. C. Bush estime que cet effort a « presque réussi », mais cela est peu probable dans la mesure où la RPC était bien décidée à éviter tout engagement de ce type sur la question « intérieure » de Taiwan.

12L’auteur montre que l’approche des Etats-Unis dans ces négociations était avant tout pragmatique, traitant la Chine comme un « pays divisé », en réalité « une Chine, deux gouvernements » — l’un (la RdC) étant traité par Washington sur une base juridique, et l’autre (la RPC) sur une base pragmatique. Par ailleurs, R. C. Bush montre que, contrairement aux idées reçues, l’objection de John Foster Dulles à une adhésion de la RPC aux Nations Unies n’était pas de nature idéologique, mais plutôt fondée sur des doutes quant à la « capacité [du régime communiste] à gouverner la Chine sans susciter une résistance intérieure importante ».

13L’auteur avance l’idée que si Tchang Kai-shek avait soutenu la « double représentation » de la Chine aux Nations Unies, Taiwan en serait probablement encore membre. Encore une fois, cependant, rien dans l’histoire de la RPC ne semble suggérer qu’elle aurait accepté une telle situation, ni que Pékin ne serait pas finalement parvenue à remplacer Taipei à l’ONU.

14Sur la question du rapprochement entre les Etats-Unis et la RPC, l’auteur souligne que les Etats-Unis ont pris soin de ne pas approuver l’unification comme but ultime (bien que, remarque-t-il, Dulles l’ait fait en une occasion et qu’au fil des ans plusieurs Présidents américains ont soutenu de-ci de-là l’existence d’« une seule Chine »). R. C. Bush explique également que les Etats-Unis n’ont jamais directement remis en question la revendication par Taiwan de son statut d’« Etat ». Cela n’est pas tout à fait exact : le secrétaire d’Etat Colin Powell l’a fait publiquement à Pékin en octobre 2004, et le rejet de la revendication de Taipei concernant son statut d’Etat est entièrement implicite dans la rupture des relations avec la RdC en 1979 et dans l’établissement de relations diplomatiques avec la RPC, reconnaissant le gouvernement de la RPC comme « seul gouvernement légal de la Chine ».

15R. C. Bush a raison d’inférer qu’une telle reconnaissance ne comprenait pas la reconnaissance du gouvernement de Pékin comme gouvernement légal de Taiwan — un fait que la RPC a tendance à éluder occasionnellement. Mais le refus opposé par les Etats-Unis de soutenir l’adhésion de la RdC à toute organisation d’Etats souverains, et l’absence de relations diplomatiques ou officielles avec Taipei, de même que les déclarations de Powell en octobre 2004 montrent que même si les Etats-Unis évitent généralement d’aborder la question de manière directe, ils ne reconnaissent pas la RdC comme un Etat souverain et indépendant.

16R. C. Bush examine en détail les « textes sacrés » de la politique américaine à l’égard de la Chine, de même que les relations entre les deux pays : le communiqué de Shanghai publié pendant la visite de Nixon en 1972 ; le communiqué sur la normalisation établissant des relations diplomatiques à partir du 1er janvier 1979 ; et le communiqué du 17 août 1982, traitant essentiellement des ventes d’armes américaines à Taiwan. Il observe tristement que « pratiquement plus personne ne lit ces documents aujourd’hui, ni dans leur intégralité, ni de manière sérieuse ». Il souligne également l’importance des textes et déclarations annexes pour saisir tout le sens des « trois communiqués conjoints ».

17De manière très utile, R. C. Bush place côte à côte les passages importants de divers documents pour montrer au lecteur comment chaque question a été traitée dans chaque communiqué, que ce soit dans le texte formel, dans une déclaration annexe ou par tout autre moyen. Il montre comment les questions délicates ont été réparties entre textes de communiqués et déclarations annexes.

18R. C. Bush est d’avis que les Etats-Unis ont fait trop de concessions à Pékin dans les divers communiqués, notamment pour ce qui concerne la résolution pacifique de la question de Taiwan. Mais grâce à l’accès que nous avons désormais à la plus grande partie des minutes des négociations (ce qui n’était pas le cas au moment où R. C. Bush a rédigé l’ouvrage), il est désormais clair qu’au moment de la normalisation, les Etats-Unis ont insisté pour que Pékin renonce à tout usage de la force contre Taiwan, même s’ils étaient soucieux d’éviter tout affrontement public.

19Tirant pleinement profit de son expérience au Congrès, R. C. Bush démontre de manière convaincante que les propositions des législateurs au printemps 1979 lors de l’élaboration du Taiwan Relations Act (TRA), bien que très solides sur le plan rhétorique, n’étaient pas aussi significatives qu’on l’a souvent avancé ; une grande partie du langage utilisé dans le TRA est loin de constituer une obligation. La discussion minutieuse menée par R. C. Bush sur les divers aspects de la sécurité représente un guide précieux pour comprendre ce qu’est une politique, ce qu’est un engagement et, enfin, ce qu’est une expression d’inquiétude ; et, de manière encore plus importante, ce que sont les processus nécessaires avant un passage à l’acte.

20L’auteur relève que la RPC reste obsédée par les trois communiqués conjoints, à l’exclusion de tout autre document ou déclaration. Mais cela est compréhensible dans la mesure où ce sont les seules déclarations négociées entre les deux gouvernement sur ces questions, tandis que les autres déclarations et documents (par exemple les courriers présidentiels), peuvent être rejetés tant par le gouvernement suivant que par celui qui les a rédigés.

21Dans son analyse de la manière dont les Etats-Unis ont traité la question des violations des droits de l’homme à Taiwan dans les années 1980, R. C. Bush s’appuie sur des entretiens et sur son expérience de représentant au Congrès, notamment ses rapports avec la communauté américano-taiwanaise et l’interaction entre cette communauté et les membres de la Commission des relations internationales de la Chambre des représentants. Sa présentation constitue un véritable tour de force qui décrit sans détours le rôle politique et des contributions financières au Congrès de la communauté américano-taiwanaise.

22Dans le dernier chapitre, consacré à la politique depuis Tian’anmen, l’auteur observe que Pékin rejette le principe yiZhong, gebiao (une seule Chine, chacun son interprétation) comme fondement d’un dialogue entre les deux rives du détroit. La RPC s’était auparavant refusée à utiliser cette formule car l’ancien Président de Taiwan, Lee Teng-hui, avait détourné l’idée originale selon laquelle les deux parties s’accordaient sur le fait qu’il n’existait qu’« une seule Chine » et que la réunification était l’objectif ultime, pour promouvoir l’idée de « deux Chine » ou « une Chine et un Taiwan ». Toutefois, certains éléments indiquent que si un dirigeant de Taiwan venait à accepter le principe d’« une seule Chine », un accord sur la définition des termes ne serait pas nécessaire pour reprendre le dialogue — et peut-être parvenir à beaucoup plus —, et que yiZhong, gebiao serait finalement une approche acceptable. Le président du KMT Lien Chan a adopté cette position lors de son voyage en à Pékin en avril 2005 et cette question est donc à nouveau d’actualité.

23R. C. Bush rappelle également que la proposition de créer un cadre politique pour la gestion des relations à travers le détroit en l’absence d’une réunification n’est pas nouvelle ; c’est la position des Etats-Unis depuis le milieu des années 1990. Le problème, aujourd’hui comme hier, est qu’un tel cadre est difficile à définir à la lumière des objectifs de plus en plus conflictuels des deux parties. Celles-ci veulent éviter l’affrontement et la guerre, mais aucune n’est prête à se plier formellement à une contrainte qui impliquerait un trop grand sacrifice « de principe ».

24R. C. Bush relève un point important : s’il est théoriquement possible d’imaginer une résolution à long terme n’ayant pas de rapport avec un concept d’« une seule Chine », une telle issue semble toutefois peu réaliste. Par ailleurs, il avance que dans une certaine mesure, le principe d’« une seule Chine » non seulement préserverait une autonomie entière pour Taiwan, mais pourrait également inclure certains éléments d’une véritable souveraineté.

25Bien qu’une telle approche soit difficile dans les circonstances actuelles, si Pékin souhaite véritablement une réunification pacifique, il est dans son intérêt de réfléchir davantage à sa propre définition du principe d’« une seule Chine » — en s’éloignant finalement du concept « un pays, deux systèmes » qui est inacceptable à Taiwan précisément parce qu’il présuppose une souveraineté unique et unifiée sous l’égide d’un gouvernement à Pékin. L’omission du concept « un pays, deux systèmes » par la RPC dans la « Loi anti-sécession » de mars 2005 est peut-être un signe que Pékin commence à envisager des solutions permettant de concilier les positions des deux parties.

26L’objectif de réunification formelle poursuivi par la RPC est à n’en point douter un objectif à long terme, irréalisable avant plusieurs dizaines d’années, si ce n’est davantage. A moyen terme, c’est-à-dire à l’horizon des politiques des trois capitales, l’objectif est de trouver les moyens d’éviter des crises et de promouvoir des relations positives. Pour y parvenir, il est d’abord nécessaire de comprendre comment on en est arrivé à la situation actuelle. L’ouvrage de Richard R. C. Bush y contribue considérablement.

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Notes

1 Si l’auteur publie une deuxième édition de cet ouvrage, nous espérons qu’il reviendra sur sa décision d’utiliser le système de romanisation pinyin utilisé en RPC pour transcrire les noms de personnalités de Taiwan, où un autre système est en vigueur.
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Pour citer cet article

Référence électronique

Alan D. Romberg, « Richard C. Bush, At Cross Purposes: U.S.-Taiwan Relations Since 1942 », Perspectives chinoises [En ligne], 89 | Mai-juin 2005, mis en ligne le 16 mars 2007, consulté le 21 août 2017. URL : http://perspectiveschinoises.revues.org/715

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