Navigation – Plan du site
Comptes-rendus de lecture

Yongnian Zheng, De Facto Federalism in China: Reforms and Dynamics of Central-Local Relations

Series on Contemporary China, vol 7, New Jersey et al., World Scientific, 2008, 460 p.
Christian Göbel
p. 128-130

Texte intégral

1La nature des relations intergouvernementales en Chine est le sujet de vifs débats. Aucun universitaire impliqué dans ces débats ne niera que les réformes et l’ouverture ont permis d’atteindre un degré significatif de décentralisation, mais un désaccord persiste sur la possibilité de considérer la politique en Chine comme « décentralisée ». Zheng Yongnian prend une position extrême dans ce débat en déclarant que la Chine est un État « de facto » fédéral, une affirmation qu’il veut illustrer en utilisant une « approche comportementale » des relations entre le centre et les provinces.

2L’ouvrage se découpe en huit chapitres et offre au lecteur des observations fines et des perspectives théoriques importantes. Mais il souffre également de quelques lacunes conceptuelles et théoriques. Les chapitres empiriques, intéressants, ne sont par exemple que marginalement reliés à la partie théorique de l’ouvrage, et l’usage fréquent de concepts clés des sciences sociales hors de leurs définitions établies rend parfois difficile la compréhension des arguments de Zheng.

3Dans les trois premiers chapitres, Zheng résume les approches existantes des relations entre le centre et les provinces en Chine, pose son cadre conceptuel et retrace les racines historiques de la « décentralisation » en Chine. Son concept clé, le « fédéralisme de facto » n’annonce pas, comme on aurait pu l’attendre, une division des pouvoirs entre deux niveaux de gouvernement explicitement protégée par la Constitution ou d’une autre manière mais :

4Un modèle relativement institutionnalisé qui implique une négociation explicite ou implicite entre le centre et les provinces, un élément de la négociation étant que les provinces reçoivent certains bénéfices institutionnalisés ou appropriés en échange de garanties par les fonctionnaires provinciaux qu’ils se conduiront d’une certaine manière pour le compte du centre. (p. 39)

5Les « institutions » imbriquées dans cette « structure », affirme Zheng, sont la « coercition », « la négociation » et la « réciprocité », et Zheng cherche avant tout à contribuer à la compréhension du rôle de la réciprocité dans les relations entre le centre et les provinces. Il souligne avec justesse que la plupart des études existantes mettent l’accent sur le rôle de la coercition (qu’il semble assimiler au système de la nomenklatura) et sur la négociation dans les relations entre le centre et les provinces, mais pas sur les « normes d’interaction » qui se sont formées au cours des processus de négociation répétés. Ceci est sans aucun doute vrai, et de bonnes raisons méthodologiques expliquent cette lacune. La coercition et la négociation sont des actions directement observables (bien qu’elles ne soient pas des institutions), alors que l’évolution de l’interdépendance entre le centre et les 31 gouvernements provinciaux est bien plus difficile à saisir. Nous avons un besoin crucial d’innovations théoriques et méthodologiques qui permettraient de surmonter ces difficultés et de mieux comprendre la boîte noire de la politique des élites, et la tentative de Zheng Yongnian mérite d’être saluée.

6Ayant posé son cadre conceptuel, Zheng retrace les origines de la décentralisation actuelle, un terme qui est en général défini comme le transfert des droits et responsabilités à des échelons administratifs inférieurs. Ainsi, sa définition du terme comme « le retrait des institutions nationales et de la présence du pouvoir national au niveau local » (p. 245) est plutôt non conventionnelle. De plus, le concept est élargi pour couvrir non seulement les relations intra-gouvernementales, mais également les relations entre État et société (p. 42). Par conséquent, les frontières avec d’autres concepts importants tels que la privatisation, la libéralisation et les compétences de l’État deviennent floues. Le piège de cette utilisation indiscriminée de concepts clés des sciences sociales se révèle lorsque Zheng caractérise de façon répétitive le Grand bond en avant comme une « décentralisation excessive ». Appliquer la définition ci-dessus signifierait que l’un des pires désastres dû à l’homme dans l’histoire de la Chine était le résultat du retrait de l’État central et non, comme cela est en général admis, le résultat de son intrusion excessive dans les vies et les esprits de la population rurale chinoise.

7Après ce long cadrage théorique, l’auteur se tourne soudain vers la « description dense» comme méthode « d’interprétation », laissant le lecteur relier l’approche théorique pesante et la description agréablement détaillée qui suit dans les chapitres quatre à sept.

8Le chapitre quatre montre comment le gouvernement provincial du Jiangsu a utilisé sa nouvelle liberté économique pour gouverner la province « au nom du centre » (p. 115). Grâce à une intervention centrale limitée, le Jiangsu a pu appliquer avec flexibilité des politiques de croissance adaptées au contexte local. Le chapitre démontre le rôle crucial du gouvernement provincial du Jiangsu dans l’augmentation de l’efficacité de l’industrie collective et dans la construction de marchés, grâce à la décentralisation des prises de décision économiques vers les municipalités, et la promotion des liens horizontaux entre les entreprises, à l’intérieur et hors de la province. Cependant, Zheng souligne aussi que « le plan budgétaire devait être en accord avec la politique centrale, et que le gouvernement central avait toujours l’autorité d’approuver le budget et les comptes financiers de la province » (p. 132). Dans le même ordre d’idée, le chapitre montre comment la province a été active dans le développement d’une stratégie d’exportation et dans la promotion de l’industrie rurale, tout en respectant les grandes lignes politiques établies par le gouvernement central.

9Le cinquième chapitre analyse le développement des relations du Zhejiang avec le centre. Une fois encore, l’auteur démontre avec beaucoup de détails comment le gouvernement provincial a généré une croissance économique dans le cadre des lignes directrices fixées par le centre. Le Zhejiang est un exemple pertinent dans cette perspective car ses succès économiques sont largement dus à son secteur privé florissant et à sa stratégie d’exportation précoce et réussie.

10Comme dans tous les autres chapitres empiriques, Zheng démontre que l’histoire est importante, en retraçant en grand détail les racines historiques de la forme de propriété dominante au niveau local, et de la relation de la province avec le centre. Une fois de plus, une grande attention est portée au récit détaillé des stratégies de développement générées localement, et à leur différentiation régionale. Sans le vouloir, Zheng montre également qu’il n’y a pas grand sens à traiter le centre comme une entité monolithique, ce qui est pourtant exactement son approche implicite. Il explique comment, dans les premières années de la Réforme et de l’Ouverture, la direction centrale a été divisée en deux camps égaux sur la question de la propriété privée, et comment le modèle de Wenzhou de privatisation de l’industrie locale n’a reçu qu’un soutien tacite.

11Le cas du Guangdong, qui est analysé dans le chapitre six, est différent des cas précédents. Zheng illustre la façon dont le développement du Guangdong a longtemps servi d’exemple pour les autres provinces, avant d’être privé de ses prérogatives en 1998. La raison de ce retournement est selon Zheng due au localisme du Guangdong devenu « excessif », une expression désignant les problèmes de contrebande et de corruption (p. 250). De plus, la décentralisation a été progressivement perçue comme nuisible aux intérêts nationaux. Selon Zheng, elle renforçait les disparités, nuisait aux lois et étouffait l’innovation. Ainsi, un « changement de paradigme » s’est produit, qui s’est manifesté dans l’abandon de la décentralisation au profit une « recentralisation sélective » (p. 259).

12L’Association de coopération économique (ECASC), qui est le sujet du septième chapitre, est moins un exemple de réciprocité que de négociation. Zheng montre ici comment les provinces économiquement plus faibles du Sud-Ouest ont formé une coalition, d’abord pour mieux appliquer les politiques centrales, mais ensuite pour coordonner le développement régional et augmenter leur influence vis-à-vis du centre. Zheng raconte avec un luxe de détails la façon dont l’ECASC a surmonté les problèmes de coopération interne, est devenue de plus en plus confiante et a appris à jouer la « carte des minorités » dans ses négociations collectives avec le centre. Nous avons trouvé particulièrement intéressant que l’ECASC ait reçu le soutien des mêmes hommes politiques du gouvernement central qui allaient ensuite s’asseoir de l’autre côté de la table de négociations (p. 345).

13Aussi intéressants que soient ces chapitres, ils montrent également la diversité des relations entre le gouvernement central (divisé) et les provinces individuelles. Cette diversité rend difficile l’application uniforme du label de « fédéralisme de facto » à la politique chinoise. Cette question n’est pourtant pas traitée, et l’analyse systématique des mécanismes régulant les relations entre le centre et les provinces fait défaut. De plus, l’hypothèse centrale du livre selon laquelle la « réciprocité », plus que la coercition et la négociation, caractérise les relations entre le centre et les provinces est malheureusement totalement laissée de côté.

14Dans le même ordre d’idées, il semble douteux que le terme de « fédéralisme de facto » puisse vraiment être utilisé sans distordre le concept bien défini de fédéralisme au-delà du reconnaissable. Dans le cas du Guangdong, par exemple, Zheng démontre que « la recentralisation sélective » a en fait consolidé le fédéralisme de facto, car elle a mieux défini la séparation des pouvoirs entre les différents niveaux. Cependant, il ne spécifie pas quels sont les pouvoirs indiscutablement attribués aux provinces, et ceux qui appartiennent au centre. Le gouvernement central ayant démontré qu’il était capable de restreindre l’autonomie locale dans presque tous les champs politiques, le concept frise la tautologie : le fédéralisme de facto (la non-intervention par le centre) existe là où l’intervention du centre ne s’est pas (encore) produite.

15Vues les forces et faiblesses de cet ouvrage, il est recommandé à ceux qui s’intéressent aux différentes formes de gouvernance économique dans les provinces étudiées par Zheng. Pour ceux qui s’intéressent aux relations entre le centre et les provinces, il fournit une base à partir de laquelle étudier davantage la question difficile de la réciprocité institutionnalisée dans la politique fragmentée chinoise.  

16Traduit par Séverine Bardon

Haut de page

Pour citer cet article

Référence papier

Christian Göbel, « Yongnian Zheng, De Facto Federalism in China: Reforms and Dynamics of Central-Local Relations », Perspectives chinoises, 2009/2 | 2009, 128-130.

Référence électronique

Christian Göbel, « Yongnian Zheng, De Facto Federalism in China: Reforms and Dynamics of Central-Local Relations », Perspectives chinoises [En ligne], 2009/2 | 2009, mis en ligne le 01 avril 2009, consulté le 27 juin 2017. URL : http://perspectiveschinoises.revues.org/5230

Haut de page

Auteur

Christian Göbel

Chargé de cours à l’Institut de sciences politiques et d’études de l’Asie de l’est de l’Université de Duisburg-Essen.

Articles du même auteur

Haut de page

Droits d’auteur

© Tous droits réservés

Haut de page
  • Logo CEFC – Centre d’études français sur la Chine contemporaine
  • Revues.org