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Comptes-rendus de lecture

Sarah Biddulph, Legal Reform and Administrative Detention Powers in China

Cambridge, Cambridge University Press, 2007, xvii et 484 p.
Fu Hualing
p. 122-125

Texte intégral

1Cet ouvrage est une étude du développement historique des sanctions administratives en République populaire de Chine (RPC) et des débats contemporains les concernant. Les sanctions administratives sont des sanctions intermédiaires infligées aux personnes ayant commis des délits mineurs, selon leur définition légale, et qui ne méritent pas une sanction criminelle. Pour mettre les sanctions intermédiaires en perspective, on peut, comme l’a suggéré Victor Li, se représenter le fonctionnement du régime pénal chinois comme une gigantesque pente glissante1. La grande majorité des délits en Chine sont mineurs et gérés au sein de la communauté. Le premier niveau du contrôle social intervient aux premiers signes d’écart, qui sont traités « en douceur » par la médiation du voisinage, l’éducation et l’aide, des avertissements policiers et des amendes. L’intervention à ce niveau est informelle dans son processus, peu onéreuse, et moins stigmatisante car elle a une orientation réparatrice et fonctionne au cas par cas, ce qui lui permet de mieux s’adapter aux besoins de chaque affaire. Un second niveau, représentant une forme d’intervention plus formelle et plus « sévère » se met en place lorsque les efforts de la communauté ont échoué. C’est une sphère dans laquelle la police impose une série de sanctions intermédiaires pour une large palette d’offenses mineures ne justifiant pas une sanction pénale. Le système de la justice pénale est réservé à ceux qui n’ont pas été sauvés par les interventions précédentes, et ont glissé au bas de la pente : les personnes « incorrigibles » qui ont commis des délits sérieux.

2L’ouvrage se concentre sur trois principales sanctions intermédiaires en Chine : la détention éducative (pour les prostituées et leurs clients, communément appelée station d’éducation des femmes puisque la plupart des détenus sont des femmes prostituées), la désintoxication obligatoire (pour les toxicomanes) et la rééducation par le travail (RT) (pour les coupables de délits mineurs).

3Les sanctions intermédiaires ont des caractéristiques communes qui en font un sujet intéressant pour une étude académique portant sur chaque catégorie individuellement, et sur ces sanctions dans leur ensemble : la sanction est dure et disproportionnée ; la sanction est décidée par la police seule, avec peu voire pas de supervision extérieure ; il n’existe pratiquement pas de supervision judiciaire ; il existe très peu de règles et de procédures, publiques ou internes, pour encadrer ce processus.

4En effet, les sanctions intermédiaires, et tout particulièrement la RT, ont attiré une attention très critique au cours des dernières décennies, et les universitaires, activistes et décideurs politiques ont délibéré de la légalité et de l’efficacité de telles sanctions et de leur statut dans un système légal de plus en plus fondé sur le droit. L’auteur réussit à placer les sanctions intermédiaires dans leur contexte historique en remontant à leur fondation théorique et idéologique dans la théorie maoïste des contradictions. Une théorie qui était (et dans une certaine mesure est toujours) la ligne directrice principale dans la gestion des conflits sociaux. La RPC était et reste une « dictature démocratique », ce qui est souvent interprété comme signifiant « une démocratie pour le peuple et une dictature pour ses ennemis » (quelle que soit leur définition). Comme d’autres régimes révolutionnaires, l’État chinois est caractérisé par un double système de justice, un pour le peuple qui soutient le régime, et l’autre pour ceux qui sont considérés comme lui étant hostiles.

5La théorie des deux contradictions justifie la création d’une série de mesures non pénales pour contrôler les violations mineures de la loi lorsque les auteurs ne sont pas des ennemis de classe. La réalité pour les communistes était que le « peuple » qui soutenait le gouvernement commettait également des délits. La question est alors devenue : tous les délits doivent-ils être traits comme des contradictions antagonistes, et tous les criminels sont-ils soumis à la dictature quel que soit leur statut politique ?

6Le Parti communiste chinois (PCC) a essayé de justifier l’existence de la criminalité en affirmant que le « peuple » qui commettait des délits était composé de « faibles d’esprit influencés par des idéologies hostiles, à l’étranger et à l’intérieur » et que « le délit est un reliquat du vieux système social »2. Mais il y avait une ironie fondamentale dans le traitement par le gouvernement des délits de nature apolitique. D’un côté, Mao soulignait que « le peuple ne peut exercer la dictature sur lui-même ; ni une partie du peuple opprimer une autre partie », limitant ainsi la possibilité d’utilisation de la méthode de la dictature (c’est-à-dire la loi pénale) envers le « peuple » qui avait commis des erreurs et perpétré des délits. D’un autre côté, Mao a aussi affirmé que « ceux, parmi le peuple, qui enfreignaient la loi devaient être soumis à des contrôles punitifs légaux », mais avec la précision que l’exercice de la dictature sur le « peuple » qui avait commis un délit était par principe différent de l’exercice de la dictature sur les ennemis du peuple3.

7Les sanctions intermédiaires ont été conçues et développées pour cerner les délinquants situés dans la zone floue entre le « peuple » et ses « ennemis », et entre le délit et le non-délit. Elles reflètent également l’ironie de la théorie des contradictions.

8L’ouvrage réussit à souligner l’importance des changements structurels du régime pénal. La littérature sur les sanctions administratives en Chine tend à se concentrer sur les changements normatifs et idéologiques qui ont motivé la réforme. Outre l’évolution normative, l’auteur identifie également dans le régime pénal des changements structurels qui défient la viabilité et la légitimité des sanctions intermédiaires. L’auteur souligne avec justesse qu’une grande confiance a été placée dans les sanctions intermédiaires depuis le début des années 1980, et que le système est maintenant tendu au-delà de ses capacités et gravement surchargé.

9Victor Li écrit sur la solidarité communautaire et le collectivisme durant la période maoïste, et « l’aide » à laquelle il fait référence prenait essentiellement la forme d’une pression des pairs au sein de la communauté, la persuasion politique des « compagnons » et même les avertissements de la police locale. La clé de la vision d’une glissade progressive vers le système de justice pénale, qui maintenait la possibilité d’une intervention précoce afin d’empêcher une telle glissade, était l’existence d’une structure sociale stable, sous la forme d’une communauté bien organisée, d’une gouvernance locale efficace et d’une forte idéologie de réhabilitation et de prévention.

10Ce paradigme communautariste s’est estompé et est devenu illusoire pendant la période de réformes. La communauté décrite par Victor Li a largement disparu à cause du développement urbain des dernières décennies, caractérisé par une augmentation soudaine du nombre de migrants et par le démantèlement généralisé des vieilles structures de quartier. Il y a également un changement évident dans l’idéologie de réhabilitation et de prévention qui sous-tendait la justice au sein de la communauté. L’intervention précoce à la première opportunité devient bien moins attrayante et légitime dans une période où l’accent est fermement mis sur la liberté individuelle et les droits dans les sphères sociale et économique. Ce changement est bien documenté, et l’impact de ce développement sur l’ordre social local est très important.

11La conséquence de ce changement est que l’utilité du premier niveau traditionnel de contrôle social a diminué, ou même été réduite à une simple formalité. Les progrès du marché ont rendu la communauté plus étroite et plus restreinte, au point où elle n’est plus capable d’absorber les disputes et les violations mineures de la loi. Sans la zone tampon de la communauté, dans laquelle les problèmes mineurs sont filtrés, la police et les institutions formelles sont poussées en première ligne.

12L'auteur documente avec efficacité la résurgence des problèmes associés à la consommation de drogue et à la prostitution, l’augmentation des délits et du désordre de manière générale, ainsi que le recours croissant aux trois types de sanctions intermédiaires étudiés dans l’ouvrage. L’augmentation la plus drastique s’est cependant produite pour une autre catégorie de sanctions intermédiaires que l’ouvrage n’aborde pas : les cas traités dans le cadre de l’ordonnance sur les sanctions administratives de sécurité (OSAS), ou de l’actuelle loi sur les sanctions administratives de sécurité (LSAS). En 1986, la police a accepté d’appliquer l’OSAS dans un peu plus d’un million de cas, mais ce nombre a dépassé les six millions en 2006. Une démonstration tout aussi convaincante du contraste entre le recul de la justice communautaire et l’augmentation du recours aux institutions formelles est le changement de ratio entre l’utilisation de la médiation extrajudiciaire et le jugement rendu par un tribunal. Au début des années 1980, le ratio était de 17 contre 1, ce qui signifie que pour chaque cas présenté devant un tribunal, 17 bénéficiaient d’une médiation au niveau de la communauté. En 2000, le ratio est de 1 contre 14.

13Puisque la communauté n’est plus en mesure de contenir et d’absorber les disputes, il existe une demande croissante pour l’intervention policière. Privée du soutien de la communauté, la police doit recourir aux sanctions intermédiaires de plus en plus fréquemment. Des cas qui auraient dû être absorbés, et étaient réellement absorbés, par la communauté sont devenus des affaires de police et sont soumis à des sanctions intermédiaires. La police devenant de plus en plus punitive, les sanctions intermédiaires sont étendues, élargies et distordues en servant de premier recours à un nombre croissant de conflits sociaux. Un autre défi évoqué par l’auteur vient de la réforme du système de justice criminelle. Les sanctions intermédiaires étaient principalement justifiées car elles servaient d’alternative à une sanction criminelle dure et stigmatisante, réservée aux ennemis de l’État. C’était peut-être le cas pendant les premières décennies de la RPC, mais ne l’est plus depuis la fin des années 1980 : trois décennies de réformes de la loi ont adouci la sanction criminelle, de sorte que la nature dictatoriale de la loi criminelle est devenue bien moins visible et moins significative. Il est reconnu, comme l’affirme l’auteur, qu’une grande majorité de cas relève des « contradictions à l’intérieur du peuple » et que l’un des principes clés de la loi criminelle est d’éduquer et de réhabiliter.

14Au cours des trois dernières décennies, les condamnations des tribunaux sont devenues de plus en plus clémentes. Au début des années 1980, près de 40 % des accusés étaient condamnés à des peines de cinq ans de prison au minimum ; ce pourcentage a baissé à environ 25 % en 2001. Parmi les accusés déclarés coupables à l’issue d’un procès, environ 20 % échappaient à la prison, alors que tous les coupables recevant une sanction intermédiaire sont incarcérés . Il est incontestable que le chevauchement de juridiction entre les sanctions criminelles et intermédiaires est vaste et continue de s’étendre, et que le système de justice criminelle apporte davantage de protection procédurale que le système administratif. Comparées à une loi criminelle en constante amélioration, les sanctions intermédiaires, qui restent inchangées, sont sévères à la fois en termes relatifs et absolus.

15Au vu de ces contradictions, pourquoi les sanctions intermédiaires, et en particulier la RT, existentelles encore ? La réponse parait simple. La police est une institution politique puissante en Chine, avec un pouvoir politique prépondérant à l’intérieur du système juridique. L’institution est loyale envers le PCC et joue un rôle instrumental dans la préservation de l’ordre social et de la stabilité politique. Aussi défectueuses que puissent être les sanctions intermédiaires, la police peut en garder le contrôle, même si d’autres institutions, dont l’Assemblée et les tribunaux, préfèreraient limiter le pouvoir de la police. L’un des arguments avancés par la police était que, le crime et l’ordre étant des problèmes sérieux en Chine, la police a besoin de pouvoir et de ressources pour contrôler les problèmes d’ordre social. La police affirme qu’elle a besoin d’un pouvoir indépendant, sans supervision par d’autres institutions légales. Pour la police, sa mission est aussi noble que pesante.

16L’auteur réussit à démonter les arguments de la police et à mettre au jour ses intérêts institutionnels et sectoriels cachés. Oui, l’utilisation des sanctions intermédiaires peut avoir des motivations politiques. La RT en particulier a été utilisée pour réduire au silence les critiques politiques. Elle a parfois servi à punir les dissidents qui critiquaient ouvertement le système politique ou toute personne considérée comme une menace pour le régime.

17L’utilisation politique des sanctions intermédiaires est cependant limitée. Les questions de sécurité nationale sont bien couvertes par l’infraction d’atteinte à la sécurité nationale définie par la loi pénale : l’objectif du maintien des sanctions intermédiaires ne peut donc être seulement politique. L’ouvrage souligne que la police se sert des sanctions intermédiaires pour pousser ses propres intérêts institutionnels. Les sanctions intermédiaires sont utilisées par la police comme un outil pratique pour traiter les cas de manière plus expéditive, et pour générer de larges intérêts financiers grâce à l’imposition d’amendes. La prostitution, la consommation de drogues et le jeu sont des délits profitables, sur lesquels la police veut maintenir son contrôle exclusif. La police est une organisation politiquement forte, et elle est capable de transformer ses intérêts sectoriels en intérêts de niveau national.

18Que doit-on faire aux sanctions intermédiaires ? Il existe presque un consensus sur le fait que les sanctions intermédiaires devraient être placées sous un contrôle légal efficace, incluant de meilleures règles destinées à protéger les droits, une représentation légale efficace et un procès équitable pour les prévenus. Selon l’auteur, la Chine devrait contrôler le pouvoir de la police et institutionnaliser un contrôle externe, légal ou autre. L’auteur consacre en effet deux longs chapitres (p. 223-327) à la discussion du potentiel et des limites du contrôle légal sur la police en général, et sur la RT en particulier. L’auteur propose un rapport concis, détaillé et utile des structures législatives et institutionnelles mises en place pour limiter le pouvoir de la police.

19La police est-elle plus responsable depuis la réforme législative et institutionnelle ? La réponse est mitigée. La réforme de la loi dans son ensemble régule et limite le pouvoir de la police, mais en même temps, elle lui accorde de grands pouvoirs. Il est vrai que davantage de mécanismes externes ont été mis en place pour superviser la police, et que ces mécanismes sont plus institutionnalisés. Il existe un potentiel, ou de meilleures opportunités, comme l’affirme l’auteur, pour que la police soit responsable en Chine, grâce à la réforme de la loi. Bien entendu, les critiques peuvent argumenter que la loi et le cadre légal ont pu légitimer davantage et renforcer encore le pouvoir de la police. La police reste puissante malgré, ou plus précisément grâce à la loi.

20Ceci nous ramène à la question du futur des sanctions administratives. Alors que l’ouvrage est écrit sur une note plutôt positive, et que l’auteur est confiant que le « champ légal » émergent continuera à s’étendre, même lentement et sous la forme d’une « répétition différente » (p. 354), les lecteurs peuvent incliner au pessimisme après avoir fini le livre. Tant que la police restera puissante, la réforme de la loi ne pourra pas faire grand-chose pour la contrôler ; et tant que la Chine restera un Etat autoritaire, la police continuera à être puissante. Peut-être le pouvoir de la police et les sanctions administratives ne sont-ils tout simplement pas les meilleurs endroits où chercher l’émergence d’un « champ juridique ».

21Traduit par Séverine Bardon

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Notes

1 Victor H. Li, Law without Lawyers: A Comparative View of Law in China and the United States, Stanford, Stanford Alumni Association, 1977, p. 39.
2 Jerome A. Cohen, The Criminal Process in the People’s Republic of China 1949-1963: An Introduction, Cambridge, Harvard University Press, 1968, p. 78.
3 Ibid., p. 85
4 Zhang Fusen, “Gonggu wanshan you Zhongguo tese de renmin tiaojia zhidu (To strengthen and improve the system of People’s Mediation with Chinese characteristics),” Zhongguo Sifa Pinglun (Chinese Justice Review), vol. 4, 2002, at p. 7. Zhang is a former Minister of Justice.
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Pour citer cet article

Référence papier

Fu Hualing, « Sarah Biddulph, Legal Reform and Administrative Detention Powers in China », Perspectives chinoises, 2008/4 | 2008, 122-125.

Référence électronique

Fu Hualing, « Sarah Biddulph, Legal Reform and Administrative Detention Powers in China », Perspectives chinoises [En ligne], 2008/4 | 2008, mis en ligne le 01 octobre 2008, consulté le 22 octobre 2017. URL : http://perspectiveschinoises.revues.org/5161

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Auteur

Fu Hualing

Professeur de droit à l’Université de Hong Kong.

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Droits d’auteur

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