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Économie

Politiques publiques générales et stratégie de développement

L’Etat chinois en perspective
Sheying Chen

Notes de la rédaction

Traduit de l’anglais par Séverine Bardon

Texte intégral

1L’objectif de cet article est de parvenir à une compréhension globale du développement de la Chine et du rôle des politiques publiques en s’intéressant à certains enjeux fondamentaux théoriques et pratiques1. Une réflexion sur la notion d’Etat providence dans les nations développées, et l’analyse en contraste de l’Etat économique chinois2, permettront une approche comparatiste. Nous tenterons de montrer dans un premier temps que l’expérience du Tiers-Monde est sous-représentée dans l’étude des politiques sociales, et que la focalisation sur les aspects « sociaux » ou « d’assistance » des politiques publiques peut contenir un parti pris « occidental ». Nous réintroduirons ensuite la grille analytique de Morris sur le système de décisions politiques3. Nous essaierons de voir comment les études politiques ont longtemps négligé l’analyse des objectifs prioritaires et des moyens d’action des systèmes politiques, et nous soulignerons un effort récent et pionnier visant à identifier différents modèles de politiques publiques générales. Ceci nous conduira à remettre en question l’unicité du paradigme de l’Etat providence dans les études de politiques publiques et sociales. Nous clarifierons ensuite la différence entre politique publique générale et stratégie de développement, ainsi que la signification réelle d’un « Etat développementaliste » grâce à une nouvelle grille d’analyse comparative. Une perspective historique sera introduite par l’analyse des processus de politisation et dé-politisation de l’Etat économique chinois, qui a toujours louvoyé entre des voies développementalistes et non-développementalistes4. Il est nécessaire que les populations surveillent les politiques publiques gouvernementales et les empêchent de s’engager dans des voies non-développementalistes, tout comme il est important pour le développement économique que les Etats, économique ou providence, apprennent les uns des autres afin de constamment équilibrer les priorités de leurs politiques. Nous discuterons également des implications de ces analyses pour le développement futur de la Chine.

Etat providence et étude des politiques sociales.

2Bien que les nations développées soient rarement l’objet central des études de développement, elles servent d’exemple de stades avancés de développement, comme le suggère le terme « développé » lui-même. Dans le monde développé, l’Etat providence était un thème commun et (autrefois) un idéal social partagé par les politiques publiques, bien que les nations aient des expériences différentes en la matière5. Après son émergence et son déclin, en une centaine d’années, la définition de l’Etat providence est devenue de plus en plus incertaine, et sa signification réelle reste peu examinée.

3A quoi faisons-nous vraiment référence lorsque nous parlons d’Etat providence ? Le sujet peut être très simple s’il se réfère aux fonctions sociales (protection sociale) d’un gouvernement. Cependant, la portée plus symbolique de l’Etat providence justifie l’exclusion de cette catégorie de bon nombre de nations. Bien que l’image réelle ne soit pas toujours aussi rose et juste que l’implique l’idéal6, l’Etat providence joue un rôle central dans la promotion du bien-être de ses citoyens, et la protection sociale tient une place prépondérante dans les affaires d’Etat. Cette conception prend en compte l’importance relative des différentes fonctions d’un gouvernement. Cela ne signifie pas que l’Etat ne se soucie pas de l’économie, de la politique, de la défense (ou l’armement) ou de tout autre aspect des affaires publiques du pays. Mais des comparaisons historiques et internationales y révèlent une position prééminente des mesures de protection sociale.

4Une présentation de la grille d’analyse que Morris utilise pour le système des mesures politiques est ici nécessaire. En prenant les politiques sociales comme principe directeur des actions publiques, Morris discerne plusieurs éléments ou dimensions qui influencent à la fois leur évolution et leur application. Ils comprennent : a) les aspirations ou les objectifs de la société ; b) les normes sociales ou « politiques sociétales » ; c) une ligne directrice pour les objectifs prioritaires des politiques et leurs moyens d’action privilégiés, ou « politiques publiques générales » ; d) les politiques publiques sectorielles (i.e. garantie des revenus, logement, santé, services sociaux, politique familiale, personnes âgées) ; e) le rôle moteur des unités gouvernementales pour modifier ou aller au-delà des normes sociales ; f) les politiques préconisées vs. politiques adoptées ; g) les principes directeurs des politiques (i.e. charité vs. droit, et logique distributive-régulatrice vs. logique re-distributive)7. Bien qu’il puisse exister quelques lacunes dans l’exhaustivité et le classement de cette grille de lecture, le concept utilisé par Morris de « politiques publiques générales », en tant qu’objectifs prioritaires et moyens d’action des politiques, est particulièrement intéressant. Une analyse de la littérature montre que, bien que les autres éléments ou dimensions aient été largement étudiés, cet aspect des systèmes politiques a reçu peu, voire pas, d’attention de la part des chercheurs en politiques publiques ou autre, y compris Morris. Pourtant, les objectifs prioritaires et les moyens d’action des politiques sont si importants qu’une enquête négligeant les politiques publiques générales pourrait tout simplement entraîner une grande confusion dans les études internationales. En pratique, le monde doit porter une grande attention à cela s’il veut éviter de répéter les nombreuses tragédies engendrées par les politiques d’Etat dans l’histoire de l’Humanité.

5Comme les études sur les politiques publiques en Occident se sont concentrées sur l’Etat providence, elles ont mis en avant les politiques sociales et les mesures de protection sociale. Mais ni le ratio des dépenses sociales, ni les priorités des gouvernements ne prouvent la pertinence de la notion d’Etat providence pour les pratiques de nombreux pays du Tiers Monde. Par conséquent, l’Etat providence devrait davantage être considéré comme une politique publique générale particulière et non pas universelle, et les politistes sont confrontés à la tâche fondamentale d’identifier d’autres modèles de politiques publiques générales ayant également existé. Néanmoins, alors que le Tiers Monde est fréquemment l’objet des études de développement, il a eu peu de poids, voire aucun, dans les recherches sur les politiques sociales, même dans la nouvelle grille théorique des « trois mondes de l’Etat providence » d’Esping-Andersen8.

L’Etat économique et le cas de la République populaire de Chine.

6La sous-représentation du Tiers Monde dans les recherches sur les politiques sociales peut non seulement retarder leur développement, mais aussi laisser les Etats providence démunis, sans comparaison ni alternative. Et il en va de même de la sous-représentation de l’Etat providence dans les études de développement. Le problème est particulièrement préoccupant pour les Etats communistes et ceux qui sont en transition du communisme. De nombreux chercheurs ont explicitement limité leurs discussions sur l’Etat providence aux sociétés (essentiellement) capitalistes9, et Esping-Andersen remarque qu’un ordre social tel que celui du socialisme d’Etat « est de peu d’utilité pour un Etat providence10 ». Cependant, tous ces chercheurs ne suggèrent pas pour autant que la notion d’Etat providence n’est pas applicable à des sociétés communistes. Certains utilisent simplement les termes « Etat providence (socialiste) » dans leur étude des pays du Tiers Monde, malgré les problèmes théoriques irrésolus de l’Etat providence en Occident11.

7Aucun nouveau modèle conceptuel promettant une plus grande pertinence pour le développement du Tiers Monde n’était disponible ou pris au sérieux jusqu’à la découverte de « l’Etat économique »12. L’Etat économique n’est pas seulement une nouvelle appellation, ni simplement un nouvel idéal sociétal. En analysant la République populaire de Chine (RPC) comme un exemple particulier, les différences fondamentales de l’Etat économique typique par rapport aux Etats providence se focalisent sur son système politique et socio-économique, ses structures de gouvernance et ses prescriptions fonctionnelles. Par exemple, l’Etat économique socialiste chinois a montré de façon évidente la prépondérance de tous les départements économiques, ce qui représente une différence structurelle majeure par rapport aux gouvernements d’Etats providence. L’Etat économique peut également être défini en termes fonctionnels, comme un Etat dans lequel l’économie est largement promue par les efforts organisés du gouvernement, plutôt que par des institutions privées. En d’autres termes, il s’agit d’un Etat dont la première responsabilité est d’assurer le développement de l’économie (tout comme le bien-être social est la première responsabilité d’un Etat providence idéal). L’appellation « Etat économique » montre que l’Etat joue un rôle majeur dans la promotion de l’économie, et que l’administration économique a un poids prépondérant dans les affaires d’Etat. Pour comprendre pourquoi les politiques de protection sociale étaient si peu développées dans un pays socialiste comme la Chine, il faut également intégrer à l’étude de l’Etat économique, une analyse de la stratégie de développement stalinienne13. Cette stratégie donne la priorité absolue au développement de l’économie, et particulièrement aux moyens de production et aux progrès de « l’industrie lourde »14. Les autres affaires d’Etat, comme le bien-être social, devaient être justifiées par l’aide qu’elles pouvaient apporter à la promotion des forces productives, et/ou au développement des infrastructures économiques.  Logiquement, le moyen d’assurer le bien-être public devait se faire par un modèle « parfaitement » intégré à l’économie, ce qui, en Chine, a donné un système presque entièrement fondé sur l’activité – ou danwei15 (unité de travail) – qui allait bien au-delà de la conception de Mishra d’un Etat providence intégré16.

8En résumé, tout comme l’Etat providence, l’Etat économique est défini par l’importance relative des différentes fonctions d’un gouvernement, mais ses objectifs prioritaires et ses moyens d’action privilégiés sont économiques (ou, lorsqu’ils s’appliquent aux individus, liés au travail). Les comparaisons historiques et internationales démontrent l’extrême domination de l’administration économique. Cette position, à son tour, influence les politiques et le développement dans d’autres domaines, et notamment dans le secteur social.

Etats développementalistes vs. Etats non-développementalistes : l’importance des politiques publiques générales, et leur analyse.

9Les dilemmes rencontrés par les Etats providence en Occident, et les nombreuses questions restées sans réponse à propos des nations en développement soulignent l’importance de la découverte de l’Etat économique et des politiques publiques générales. Pourtant la signification de cette notion ne s’arrête pas là, puisqu’il faut ensuite analyser d’autres modèles de politiques publiques générales dans l’histoire du monde. Cela permet ainsi de faire la distinction entre politiques publiques générales et stratégie de développement.

10Comparées à une « stratégie de développement », les politiques publiques générales ne considèrent pas le développement comme une évidence, dans la mesure où cette présomption d’universalité peut être trompeuse. En d’autres termes, supposer que le développement (dans son sens habituel) est toujours dans l’intérêt des gouvernements, est non seulement une preuve d’ignorance, mais peut également devenir dangereux. L’existence de politiques publiques générales non-développementalistes, voire anti-développementalistes, doit donc être reconnue, et leurs causes soigneusement étudiées, afin qu’elle puissent être évitées ou arrêtées. Outre l’impact de différents intérêts politiques conflictuels, des études ont récemment montré l’influence sur les politiques publiques générales de l’irrationalité des décisions, de mauvaises informations, des incompréhensions, et des réactions émotionnelles des individus, des groupes et de la société dans son ensemble17. En Chine, par exemple, le Parti-Etat a commis (et reconnu, bien qu’avec réticence) de nombreuses erreurs majeures nuisant à ses propres intérêts, dont la plus fondamentale était de s’être écarté de son mandat principal d’Etat économique. En général, le développement en tant que fin, que ce soit dans un sens économique ou social, n’est pas toujours valide pour un Etat-nation, et il en est de même de la dichotomie mondiale entre pays « en développement » et pays « développés ». Dans ce sens, l’Etat économique et l’Etat providence peuvent tout deux être considérés comme des Etats développementalistes, alors que les Etats guerriers ou politico-idéologiques tendent à être non-développementalistes ou contre-productifs par nature. Les politiques publiques générales des Etats peuvent être discutées en général, mais ce n’est que dans le cas d’Etats développementalistes que l’ont peut parler de différentes « stratégies de développement ». L’identification des modèles spécifiques de politiques publiques générales devrait donc être la première étape des recherches sur les politiques sociales ou le développement, suivant le principe : « connaître la forêt avant de se consacrer à chaque arbre ».

11Alors que les « priorités » et les « préférences » peuvent être un enjeu technique mineur dans d’autres domaines, leurs conséquences sur les politiques publiques peuvent être graves et dévastatrices, et leurs fondements complexes et difficiles à amender. Par exemple, les orientations idéologiques initiales des Etats communistes n’étaient pas totalement déraisonnables, puisque la plupart d’entre eux étaient nés de guerres et de révolutions. Mais leur domination prolongée par une dictature sans pitié a laissé peu de place au développement. Aussi le démantèlement de « l’empire communiste » a-t-il entraîné la chute de l’Union soviétique et de ses alliés d’Europe centrale et orientale, qui ont abandonné le marxisme-léninisme pratiqué pendant des décennies. En Chine, l’intense politisation de l’Etat économique a également placé le pays au bord de l’effondrement. A plusieurs reprises, les signes de crise sont venus rappeler au gouvernement qu’il devait retrouver le chemin de sa principale responsabilité, c’est-à-dire la construction économique. Mais ce n’est qu’après la disparition de Mao, et lorsque ses successeurs ont eu constaté l’échec total de la Révolution culturelle, qu’une fenêtre d’opportunités s’est ouverte, permettant au gouvernement de diriger à nouveau son attention vers le travail économique. Les succès, attendus et inattendus, de la dépolitisation et du recentrage sur l’économie, ont à leur tour renforcé les convictions des dirigeants quant à l’efficacité d’un Etat économique omniprésent (bien que les réformes aient immédiatement entraîné une diminution du rôle structurel et fonctionnel de l’Etat dans la sphère économique). En effet, les résultats de la politique d’ouverture et de réforme depuis 1978 auraient été impossibles sans des politiques publiques fortes, centrées sur la construction économique (au lieu de répéter à intervalles réguliers, comme à l’époque de Mao, les croisades politiques telles que la Révolution culturelle). Il semble qu’un ajustement opportun des politiques publiques générales d’un Etat soit une question de vie ou de mort. L’application des politiques publiques générales ne révèle ses effets qu’à long terme, et finit par conditionner le sort de l’Etat. Les historiens peuvent considérer que le socialisme en Chine a totalement échoué, mais le cas chinois montre au moins que ces échecs étaient largement imputables aux dommages de la politisation de ses politiques publiques générales, ou de ses mauvaises politiques, alors que l’Etat économique et son économie étatisée n’ont jamais eu la chance d’être systématiquement testés (ceci ne signifie pas que la réforme économique n’était pas nécessaire, mais que la situation pourrait être radicalement différente si l’Etat avait totalement fonctionné dès le départ comme un Etat économique).

12Deux leçons peuvent être tirées de la confrontation des politiques publiques développementalistes et non-développementalistes. Tout d’abord, il n’est pas possible d’aboutir à des conclusions recevables sur un système de politiques publiques sans avoir analysé ses politiques publiques générales. L’Etat chinois a été autant critiqué après avoir lancé ses réformes qu’avant, pour avoir échoué à éliminer, voire pour avoir généré davantage encore de problèmes sociaux, y compris l’accroissement des inégalités, la stagnation politique, et la diminution de la protection sociale de ses citoyens18. Cependant, l’Etat économique a également impressionné le monde entier par son étonnante et régulière croissance. Et, après vingt années presque exclusivement consacrées à l’économie, il est désormais capable de traiter plus activement les enjeux sociaux (bien que toujours en liaison avec les intérêts économiques)19. La dépolitisation a déjà amélioré la vie politique chinoise en réduisant l’impact des mauvaises politiques qu’elle n’a pas réussi à éradiquer (malgré les efforts croissants du Parti-Etat pour lutter contre la corruption). La re-politisation sera nécessaire pour poursuivre la démocratie, mais elle risque aussi d’ouvrir à nouveau la porte aux « mauvaises » politiques. En ce sens, la re-politisation comprend à la fois de grandes opportunités et d’énormes dangers, qui peuvent pousser en avant ou faire reculer la Chine sur le chemin du développement, en particulier si les populations n’y sont pas préparées. Il faut souligner que le recentrage sur l’économie n’est jamais facile : il est presque aussi délicat qu’un changement de régime. Et le maintien de ce cap peut se révéler encore plus difficile. Les dirigeants de l’ère post-maoïste ont en effet dû se montrer très forts face à la résistance des gauchistes, afin de pouvoir se débarrasser du vieil Etat politico-idéologique et de poursuivre leurs nouvelles politiques publiques générales d’Etat économique. Et ce processus (et le besoin de « stabilité ») a sans aucun doute entraîné la répression des activistes politiques démocratiques. La fermeté de ces politiques, s’avançant sur les pénibles expériences passées d’opportunités économiques manquées (et aussi, bien sûr, sur les intérêts personnels actuels, ceux des factions, du Parti, etc.) peut être considérée comme la plus fondamentale des « caractéristiques chinoises » du développement récent. La volonté des dirigeants de développer l’économie, y compris en encourageant tout le monde à « se jeter à la mer » (se lancer dans les affaires), a parfois même nui à d’autres aspects de la vie sociale. Beaucoup de pays post-communistes, y compris la Russie20, sont aussi ouverts, réformistes et capitalistes que la Chine de ces dernières années. Mais les différences notables des résultats économiques devraient être attribuées, en grande partie, aux spécificités de leurs politiques publiques générales. S’ils ne poussent pas constamment la roue économique par des stratégies solides qui assureront la victoire, les dirigeants réformistes ne font alors que proférer des paroles en l’air et risquent même de contribuer au chaos politique et économique.

13La deuxième leçon est que les populations et les futurs dirigeants doivent être instruits de l’importance des politiques publiques générales de leur Etat, afin qu’ils puissent surveiller et influencer ces politiques à haut niveau, tout en s’attachant à les écarter des voies non-développementalistes. Cette tâche peut être accomplie de multiples façons, y compris en apportant des modifications structurelles au sein du gouvernement, des changements dans les priorités des dépenses d’Etat ou des orientations idéologiques susceptibles de convaincre (ou de tromper) les citoyens. L’idée est que, si importantes que soient les politiques publiques générales pour les politiciens, ce sont les populations qui sont le plus concernées. A cet égard, la notion de développement comme droit reconnu par les Nations Unies en 1986, devrait être prise en compte21. Récemment, par exemple, des personnalités ayant critiqué l’intervention des Etats-Unis en Irak ont été exclues de la scène politique américaine. Ceci n’est pas surprenant, même dans une démocratie occidentale, si l’on considère leur éviction seulement comme un enjeu de politique particulière et sectorielle, ayant des conséquences immédiates sur les relations internationales. Cependant, si ces critiques avaient été exprimées en termes de politiques publiques générales et d’engagement du pays sur une voie non-développementaliste, alors cette vigilance et cette remise en question auraient été entièrement légitimées. Tout comme les populations ont le droit au développement, elles ont le droit de s’intéresser aux politiques publiques générales de leur Etat, et d’autres Etats du monde, car celles-ci, dans un environnement global, affecteront sans aucun doute leurs vies. Waddell examine la limite de l’interventionnisme national des Etats-Unis, et il remarque que les années 1980 ont connu la résurgence d’un paradigme du pouvoir d’Etat fondé sur une forte puissance guerrière et une faible protection sociale22. L’enjeu du cas irakien était, en surface, de déterminer si les politiques publiques générales irakiennes étaient anti-développementalistes à la fois sur le plan national et international, et si un changement de régime pouvait être justifié, comme en Afghanistan, et comment. La question plus profonde est de savoir si la guerre ne risque pas de prendre le contrôle des politiques publiques générales d’Etats-nation, et apporter davantage, et non pas moins, de cas ou de périodes non-développementalistes23. Cette discussion aurait davantage de sens que les bavardages sur la paix et les guerres24. Un autre exemple est celui des médias américains qui sont habitués à ce que l’on appelle « la menace chinoise », au sens militaire. Pourtant, dans la perspective des politiques publiques générales et de l’Etat économique, la vraie menace  du monde d’après la guerre froide est devenue économique, depuis que le pouvoir d’Etat chinois est passé à un paradigme de « forte économie, faibles politiques, faible armement ». Les preuves les plus évidentes en sont la fin de la Révolution culturelle et les courageuses mesures de réduction unilatérale des forces armées (un million sous Deng, et un demi-million encore sous son successeur, Jiang Zemin). Alors que le gouvernement américain concentre presque toute son attention, s’agissant de la Chine, sur les enjeux d’armement et les questions idéologiques telles que les droits de l’homme, l’Etat chinois « dépolitisé » se concentre pour sa part quasi exclusivement sur la « construction économique », en mettant l’accent sur le développement (économique) en tant que droit de l’homme, et implicitement, droit de l’Etat économique. L’on estime même que les politiques publiques générales de la Chine dépasseront celles des Etats-Unis dans trente ans25. Les différences entre les politiques publiques générales des nations ne peuvent que faciliter ce processus, à moins que des changements (forcés ou conscients) interviennent chez l’une d’entre elles, ou chez les deux .

Etat providence vs. Etat économique : l’enjeu des « -ismes » vs. les priorités stratégiques.

14L’Etat providence et l’Etat économique, mais également les Etats guerriers, politiques et idéologiques, sont caractérisés par des objectifs prioritaires et des moyens d’action politiques différents. Ce sont donc les choix sélectifs des fins et des moyens politiques, économiques et sociaux qui caractérisent les politiques publiques et sociales d’une nation. L’étude des politiques publiques générales s’intéresse d’abord à la nature non-développementaliste ou développementaliste d’un système politique. Bien qu’il existe toujours un mélange, et qu’aucun modèle pur ne puisse être trouvé en réalité, quelques archétypes théoriques (i.e. Etats guerrier, politico-idéologique, providence et économique) et modèles empiriques (i.e. le modèle américain avec un fort armement et de faibles politiques publiques, et le modèle de la Chine post-maoïste d’une économie forte et politique faible) peuvent être identifiés. La caractérisation de différents modèles de politiques publiques générales, et surtout leur classification, peuvent être motifs à controverses académiques, voire à des querelles politiques. Par exemple, certains Américains, et d’autres, considèrent que les gouvernements américains mettent en général un accent très modeste, sauf s’ils y sont forcés, sur la stimulation de la croissance économique. De plus, les Etats-Unis ont une idéologie et une politique fortes. Il est donc possible d’établir un modèle, plus complexe mais également plus pertinent, dans lequel les politiques publiques du pouvoir d’Etat seraient fondées sur un fort armement et une forte idéologie/politique, mais également sur une économie modérée et une faible protection sociale. Il faut également souligner que le sens des archétypes théoriques et la caractérisation des modèles pratiques changent et se développent constamment, et que leur compréhension devrait suivre ces transformations. Par exemple, l’importance de l’Etat économique chinois a beaucoup changé entre l’époque post-maoïste et l’époque maoïste. Ses politiques publiques sont passées d’un modèle de forte politique—économie/protection sociale floues, à un modèle de forte économie—faible politique—faible armement—faible protection sociale—et faible dans tous les autres domaines (bien qu’après deux décennies centrées sur l’économie, l’Etat soit désormais en meilleure position pour se renforcer dans les autres domaines). De plus, bien qu’il soit évident que l’économie et la protection sociale sont importantes pour le développement (de façon différente), alors que la politique/idéologie et l’armement se font à son détriment, leur prégnance sur les politiques publiques générales ne permet pas de déduire directement le caractère développementaliste ou non de l’Etat. Il existe par exemple des guerres justes et injustes, et la politique peut brider ou libérer des forces productives, même s’il faut reconnaître que les confrontations sont en général coûteuses (et destructrices) et que l’interventionnisme apporte rarement de bonnes relations et des bénéfices réciproques (même si les interventions internationales ou de maintien de la paix sont nécessaires)26. Cependant, à long terme, il existe des preuves historiques que les Etats économiques et providence peuvent être considérés comme des Etats développementalistes, alors que les Etats guerriers et politico-idéologiques sont non-développementalistes, voire contre-productifs.

15Les Etats économique et providence peuvent être considérés comme ayant des stratégies de développement différentes. Les politiques publiques générales ont un impact sur toutes les politiques sectorielles : les études de développement sont donc en premier lieu confrontées à la question de l’identification des différents paradigmes de politiques publiques (nous ne parlons pas ici des différents « régimes politiques »). Le cas chinois démontre que la dé-politisation a permis aux enjeux idéologiques (socialisme contre capitalisme) de céder la place à une préoccupation pratique sur les priorités et préférences politiques. Elle a également permis d’équilibrer les plans nationaux stratégiques de développement, comme l’a illustré le désir de Deng d’éviter « toute dispute27 ». Le Parti-Etat est passé d’un communisme doctrinaire à une « voie socialiste aux caractéristiques chinoises ». Les communistes chinois, accepteraient certes difficilement d’être qualifiés de pragmatiques pour ce qu’ils ont fait, bien que passer du dogmatisme au pragmatisme ait été nécessaire pour la dé-politisation. La poursuite actuelle de ce socialisme aux caractéristiques chinoises, où l’accent est davantage mis sur les « caractéristiques chinoises » que sur les « -ismes », est le résultat du prix historique trop élevé que l’Etat a payé par le passé.

16Les Etats providence occidentaux se trouvent également à la croisée des chemins28. Bien que l’affirmation sur la « fin des idéologies » soit rarement complètement acceptable, il existe néanmoins un consensus sur le fait que l’Etat providence est en difficulté, et que l’enjeu essentiel est économique plutôt qu’idéologique. Ce sérieux problème de développement a conduit à un mouvement global en Occident vers la réforme de la protection sociale. C’est aussi l’une des raisons pour lesquelles la Chine ne deviendra pas un Etat providence, au moins dans un avenir proche. Aux Etats-Unis, Démocrates et Républicains ont été d’accord pour « mettre fin à la protection sociale telle que nous la connaissons », et l’ancien Président Clinton (un Démocrate) a réformé la protection sociale (i.e. the Personal Responsibility and Work Opportunities Reconciliation Act) en 1996. L’opinion dominante aux Etats-Unis est que « seul le travail donne des résultats » (only work works), aussi l’approche principale de la réforme de la protection sociale consiste-t-elle à transférer la population « de la protection publique vers le travail ». Cependant, cette réforme n’a pas produit les effets escomptés29. La raison en est qu’une réforme de la protection sociale en faveur du travail suppose une « bonne » économie30. En fait, l’idée d’une protection sociale fondée sur le travail n’est pas neuve, mais compter sur des changements de comportements pour transformer la protection sociale en enjeu économique ne s’est jamais révélé efficace. Si l’on regarde la Chine, la leçon est différente, mais elle s’articule autour du même point. Tout comme les dilemmes de l’Etat providence ont conduit à la réforme de la protection sociale, les problèmes de l’Etat économique ont conduit à la réforme économique. Pourtant, l’expérience chinoise montre que « le travail n’a pas donné de résultats », puisque l’insertion de la population, « mangeant dans le même pot », dans une économie à la main-d’œuvre déjà pléthorique a conduit à une baisse de la productivité. En un sens, l’approche chinoise de la réforme économique, qui accepte le chômage et insiste sur la construction d’un réseau de « sécurité sociale » différencié en terme de « réformes sérialisées » (de façon rhétorique au début, mais de plus en plus sérieusement récemment), peut être caractérisée comme un processus inverse de transfert « du travail vers la protection sociale ». Bien que la Chine se soit dirigée vers un « une protection sociale plurielle » sans un système de protection sociale étatique comparable à celui des pays occidentaux31, l’expérience chinoise fournit d’importantes suggestions sur les limites des réformes des Etats providence occidentaux. Les études des systèmes socialistes de protection sociale en Europe de l’Est apportent les mêmes enseignements32.

17En un sens, la réforme économique chinoise a été une réforme réussie du système de protection sociale, dans la mesure où elle a d’abord séparé la protection sociale réglementaire et l’économie, et a commencé à traiter les « affaires commerciales » pour ce qu’elles étaient vraiment, avec des résultats phénoménaux33. Au contraire, la réforme de la protection sociale en Occident n’a pas été une réforme économique réussie, puisqu’elle n’a trouvé aucun moyen efficace pour lier la protection sociale et le travail. Ceci a certainement d’importantes implications sur les modèles de protection sociale différentiés et intégrés de Mishra, en termes de faisabilité et d’avantages comparatifs de l’un ou de l’autre34. Néanmoins la leçon plus générale que doivent partager les Etats économiques et les Etats providence est que les réformes de la protection sociale et celles de l’économie doivent aller de pair. Et la primauté de l’économie dans le développement doit être reconnue et reflétée35, même de façon différente, dans les politiques publiques générales ou les stratégies de développement des Etats économiques et providence. A cet égard, l’inquiétude suscitée par la tendance à « l’économisme » des Etats du Tiers Monde, et la focalisation des Nations Unis sur le développement social, par opposition au développement économique36, peuvent également refléter un « ethnocentrisme occidental » qui ne s’est pas montré très efficace ni pour le Tiers Monde ni pour les Etats providence eux-mêmes.

Le futur des Etats économique et providence et « la voie socialiste aux caractéristiques chinoises »

18La conséquence de cette crise apparemment insoluble est que certains Occidentaux ont d’ores et déjà déclaré la fin de l’Etat providence d’après-guerre37. D’autres parlent de son adaptabilité aux problèmes contemporains38, et affirment que l’Etat providence continuera à se diffuser dans le monde39. Ce dernier point de vue, néanmoins, ne peut se charger d’une quelconque pertinence qu’à la condition que soit tracée une nouvelle voie pour le futur économique de l’Etat providence. A cet égard, il faut remarquer les récents efforts de (ré)introduction de l’idée de développement dans son sens économique premier dans les politiques sociales occidentales. Certains le font en promouvant « la protection sociale positive »40 ou la construction d’un « Etat providence durable »41. D’autres explorent les possibilités de sortie de l’Etat providence en proposant diverses « Troisièmes voies » (entre le capitalisme et le socialisme, ou « un juste mélange entre le marché privé et l’intervention publique »)42. Parmi les universitaires, l’un des plus grands défenseurs de l’approche développementaliste du futur de l’Etat providence est Midgley43. Son approche donne un nouveau sens au développement social, non pas opposé à la protection sociale, mais lui associant le développement économique, ce qui donne des idées aussi innovantes que des programmes sociaux développementalistes, ou « protection sociale développementaliste ». Ces concepts mettent en œuvre la notion économique de capital social, adaptée de l’idée, issue de la protection sociale, de réseaux de soutiens sociaux44. En illustrant les arguments contre et ceux en faveur de la redistribution du bien-être social et de l’influence hégémonique dont jouit actuellement le courant néolibéral sur les politiques sociales, Midgley met en avant le caractère prioritaire du développement social sur le productivisme et l’investissement social, et éclaire une stratégie globale de promotion du bien-être social45. Cette stratégie de redistribution par l’investissement social comporte les aspects suivants : augmentation de la rentabilité des coûts de la protection sociale, mise en valeur des investissements dans le capital humain, promotion de la formation de capital social, développement des avoirs individuels et communautaires, facilitation de la participation économique par l’emploi productif et les professions libérales, suppression des barrières à la participation économique, et création d’un climat social contribuant au développement. Ces efforts fondateurs transforment en fait le sens de la protection sociale, et constituent une proposition plutôt radicale en faveur d’une transformation des politiques publiques générales des nations développées : on passerait donc d’un Etat providence redistributif typique à un nouveau centrage sur l’investissement social, afin de faciliter, plutôt que freiner, le développement économique. Cette proposition de sortie de l’Etat providence représente, en un sens, un pas vers l’Etat économique, et c’est ici que l’expérience du développement du Tiers Monde devient extrêmement pertinente. Cette approche, à son tour, donne au Tiers Monde un exemple d’organisation de son assistance publique, qui ne serait ni celui du vieil Etat providence redistributif, ni celui du développement néolibéral, mais qui s’adapterait à son soucis premier d’économie, tout en intégrant le désir de soutenir les progrès sociaux.

19De son coté, le cas de la RPC est l’histoire d’une extrême politisation puis d’une dépolitisation de l’Etat économique. Celui-ci s’est finalement engagé dans un développement à grande vitesse dont la leçon fondamentale pour les dirigeants est de ne pas laisser la repolitisation entraîner à nouveau leurs politiques publiques générales sur une voie non-développementaliste. En raison des pertes douloureuses et du besoin urgent de rattraper « le temps du monde », les politiques publiques générales chinoises devraient, dans un futur prévisible, rester dans l’optique d’un Etat économique. Néanmoins, les réformes économiques ont entraîné une diminution rapide du rôle des gouvernements central et locaux dans la sphère économique, et ce processus, couplé à la dépolitisation actuelle, peut être considéré comme une déconstruction graduelle de l’Etat chinois ces dernières années. Cependant, ainsi que l’ont suggéré les succès des deux dernières décennies, la primauté de l’Etat économique dans le développement doit être maintenue par un constant rééquilibrage des politiques publiques. Ceci est instructif à la fois pour les Chinois, mais aussi pour tous les Etats providence. Pour prendre en compte les différents enjeux sociaux du développement, l’Etat économique peut aussi tirer des leçons de l’histoire des Etats providence, y compris des nouvelles tendances occidentales vers une « protection sociale développementaliste ».

20Les histoires occidentale et chinoise des Etats providence et économique démontrent qu’ils se sont en quelque sorte rapprochés les uns des autres à partir de positions opposées (i.e. « de la protection sociale vers le travail » vs. « du travail vers la protection sociale »). Bien qu’il soit improbable, à cause de différences structurelles et fonctionnelles, qu’ils partagent le même point dynamique idéal d’un développement socio-économique équilibré, les Etats providence et économique peuvent certainement et devraient apprendre les uns des autres. Par exemple, en comparant les changements socio-économiques planifiés de la Chine avec ceux de l’Occident, on peut déduire que les réformes économiques et celles du système social doivent aller de pair.

21L’analyse des politiques publiques a souffert d’un manque de modèles et de grilles d’analyses adaptées au développement du Tiers Monde, d’une part, et de l’impasse des Etats providence occidentaux, de l’autre. La grille d’analyse des systèmes politiques de Morris offre une meilleure compréhension des différents modèles de politiques publiques générales, définies comme l’ensemble des objectifs prioritaires et des moyens d’action des politiques publiques. Le cas chinois est conceptualisé comme un Etat économique en constant changement, et l’Etat providence conçu comme le modèle politique ou le paradigme du développement est sérieusement remis en question. L’Etat économique et l’Etat providence dépendent de l’importance relative de l’économie et de la protection sociale dans les affaires d’Etat. Une vision internationale et historique est nécessaire pour comprendre et utiliser ces modèles. Le modèle pratique de l’Etat chinois dans l’ère post-maoïste est défini par une forte économie et de faibles politiques, au contraire de celui des Etats-Unis, qui repose sur un fort armement et une faible protection sociale. On peut même considérer que les politiques chinoises post-maoïstes s’orientent vers un paradigme de forte économie—faible dans tous les autres domaines (i.e. politiques, armement, et protection sociale) alors que le modèle américain est caractérisé par un fort armement, une forte politique/idéologie, une économie modérée (comparée à la Chine) et une faible protection sociale. En reconnaissant que les Etat guerriers  et politico-idéologiques sont susceptibles d’adopter des politiques publiques générales non-développementalistes ou contre-productives, la signification de « l’Etat développementaliste » peut être mieux comprise grâce à une nouvelle grille d’analyse comparatiste. L’Etat économique et l’Etat providence, dont les variations nécessitent de plus amples analyses, représentent différentes stratégies de développement. Ils doivent apprendre l’un de l’autre. De plus, il existe un droit au développement et un besoin de contrôle de la part des populations, afin qu’elles empêchent les politiques publiques générales d’un gouvernement de s’engager sur une voie non-développementaliste.

22Ces hypothèses ont des implications importantes. Avant la découverte des politiques publiques générales, les études politiques étaient guidées par des théories existantes, dont la théorie traditionnelle d’économie politique. Pourtant, pour beaucoup de Chinois qui ont appliqué le socialisme pendant des décennies, sa signification étaient devenue déroutante et obscure. Ainsi qu’il a été remarqué, Deng Xiaoping, le « grand architecte » des réformes chinoises, n’a jamais abandonné ses principes communistes, bien qu’il ait souvent été désigné comme « un compagnon de route du capitalisme » tant par ses camarades que par les Occidentaux. Il semble avoir néanmoins perdu ses illusions sur les « -ismes » dogmatiques et les luttes idéologiques qui leur sont associées, bien qu’il les ait loyalement suivies et qu’il y ait participé. Sa philosophie du « chat noir/chat blanc » a entraîné un changement fondamental, à la fois dans sa vie et dans le destin de la Chine. D’un autre côté, le capitalisme n’a pas été en mesure de résoudre les problèmes développementalistes et non-développementalistes de tous les pays (i.e. la pauvreté et la guerre). Concrètement, la paix dans le monde peut difficilement être préservée si les citoyens du monde ne sont pas conscients du danger de politiques publiques générales non-développementalistes, et du sens réel d’un Etat développementaliste. De même, les théories économiques n’ont pu expliquer avec succès les différents types de croissances économiques, de stagnations et de crises, malgré les avancées phénoménales des instruments économétriques et analytiques. Ces enjeux fondamentaux demeureront sans réponse si les concepts et modèles politiques présentés dans cet articles sont ignorés. Parmi eux se trouve la « recette chinoise » du développement, en terme de politiques publiques générales extraordinairement centrées sur l’économie. Celles-ci se sont bâties sur les erreurs du passé et une conscience aiguë de l’urgence de l’accomplissement du mandat premier de l’Etat.

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Notes

1 L’auteur remercie deux critiques anonymes pour leurs précieux commentaires.
2 Sheying Chen, Social Policy of the Economic State and Community Care in Chinese Culture : Aging, Family, Urban Change, and the Social Welfare Pluralism, Brookfield, VT, Ashgate, 1996 ; Sheying Chen, « State Socialism and the Welfare State : a Critique of Two Conventional Paradigms », International Journal of Social Welfare, n° 11, 2002, pp. 228-242.
3 Robert Morris, Social Policy of the American Welfare State : An Introduction to Policy Analysis, 2e Ed., New York, Longman, 1985.
4 Sheying Chen, « Economic Reform and Social Change in China : Past, Present, and Future of the Economic State”, International Journal of Politics, Culture, and Society, vol. 15, n° 4, 2002, pp. 569-589.
5 Theodore R. Marmor, Jerry L. Mashaw et Philip L. Harvey, America’s Misunderstood Welfare State: Persistent Myths, Enduring Realities, New York, Basic Books, 1990.
6 Leon Ginsberg, Conservative Social Welfare Policy : A Description and Analysis, Chicago, Nelson Hall Publishers, 1998.
7 Robert Morris, op. cit., 1985.
8 G. Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge, Polity Press, 1990.
9 Ibid. ; Neil Gilbert, Capitalism and the Welfare State : Dilemmas of Social Benevolence, New Haven, Yale University Press, 1983 ; Norman Johnson, The Welfare State in Transition : the Theory and Practice of Welfare Pluralim, Sussex, Wheatsheaf Books, 1987.
10 G. Esping-Andersen, « The Comparison of Policy Regimes : an Introduction », in M. Rein, G. Esping-Andersen, et L. Rainwater eds., Stagnation and Renewal in Social Policy: the Rise and Fall of Policy Regimes, Armonk, NY, M. E. Sharpe, 1987
11 Ivan Svetlik, « From a One-Dimensional to a Multi-Dimensional Welfare System », in Bob Deacon et Julia Szalai eds., Social Policy in the New Eastern Europe: What Future for Socialist Welfare?, Aldershot, Avebury, 1990; Pranab Chatterjee, Approaches to the Welfare State, Washington, D. C., NASW Press, 1996; Marcus J. Kurtz, “Understanding the Third World Welfare State after Neoliberalism”, Comparative Politics, Vol. 34, n°3, 2002, pp. 293-314; Stephen Philion, “Chinese Welfare State Regimes”, Journal of Contemporary Asia, Vol. 28, n°4, 1998, pp. 518-537.
12 Sheying Chen, op. cit., 1996
13 Robert F. Dernberger, « The Chinese Search for the Path of Self-Sustained Growth in the 1980’s : an Assessment », in Joint Economic Committee, China Under the Four Modernizations, Part I, Washington, D. C., U. S. Governement Printing Office, 1982, pp. 19-76.
14  Sukhan Jackson, Chinese Enterprise Management Reforms in Economic Perspective, Berlin & New York, Walter de Gruyter, 1992
15 Sheying Chen, op. cit., 1996
16 Ramesh Mishra, The Welfare State in Crisis : Social Thought and Social Change, Sussex, Wheatsheaf Books, 1984.
17 Sheying Chen, « The Context of Social Policy Reform in China: Theoretical, Comparative, and Historical Perspectives”, in C. G. Finer ed., Social Policy Reform in China: Views from Home and Abroad, Aldershot, Ashgate, 2003.
18 Li Xing, « The transformation of Ideology from Mao to Deng : Impact on China’s Social Welfare Outcome », International Journal of Social Welfare, Vol. 8, n°2, 1999, pp. 86-97.
19 Sheying Chen, « Social Problems of the Economic State: Historical Roots and Future Directions”, China Report, Vol. 2, n°38, 2002, pp. 193-214.
20 Joseph R. Blasi, Maya Kroumova, et Douglas Kruse, Kremlin Capitalism : the Privatisation of the Russian Economy, Ithaca, ILR Press/Cornell, 1997 ; Linda J. Cook, “The Russian Welfare State: Obstacles to Restructuring”, Post-Soviet Affairs, Vol. 16, n°4, 2000, pp. 355-379.
21 Arjun Sengupta, « On the Theory and Practice of the Right to Development », Human Rights Quarterly, vol. 24, n° 4, 2002, pp. 837-889.
22 Brian Waddell, « Limiting National Interventionism in the United States : the Warfare-Welfare State as Restrictive Governance Paradigm », Capital & Class, n° 74, 2001, pp. 109-140.
23 Daniel Altman, « War Uncertainty Weighs on Economy », New York Times, 18 janvier 2003.
24 John le Carré, « The United States of America Has Gone Mad », The Times (UK), 15 janvier 2003.
25 Sino Vision News, 3 septembre 2002.
26 Gordon Sinclair, « America : the Good Neighbor », Congressional Record, n. d. (distribution par courier électronique le 14 septembre 2001).
27 Deng Xiaoping, « Key Points of Talks in Wuchang, Shenzhen, Zhuhai and Shanghai (January 18 – February 21, 1992) » in State Statistical Bureau (SSB) of PRC, China Development Report 1996, Pékin, China Statistical Publishing House, 1996 (en chinois).
28 Martin E. Evans, « Britain : Moving Towards a Work and Opportunity-Focused Welfare State ? », International Journal of Social Welfare, vol. 10, n° 4, 2001.
29 Kathy Chen, « After Years of Decline, Welfare Rolls Rise in 33 States Amid Persistent Recession », Wall Street Journal, 2001, p. A16.
30E. J. Dionne, « Pro-Work Welfare Reform Requires a Good Economy », Staten Island Advance, 2 janvier 2003.
31 Sheying Chen, op. cit., 1996.
32 Ivan Svetlik, op. cit., 1990.
33 Sheying Chen, op. cit., 1996
34 Ramesh Mishra, op. cit., 1984.
35 Baizhu Chen et Yi Feng, « Economic Developement and the Transition to Democracy : a Formal Model”, Social Choice and Welfare, vol. 16, n° 1, 1999, pp. 1-16.
36 Christian Comeliau, « The Development Debate », UNESCO Courier, vol. 48, n° 10, 1995, pp. 20-24
37 Paul S. Hewitt, « The End of the Postwar Welfare State », Washington Quaterly, vol. 25, n° 2, 2002, pp. 7-17
38 Peter Taylor-Gooby, « The Silver Age of the Welfare State : Perspectives on Resilience », Journal of Social Policy, vol. 31, n° 4, 2002, pp. 597-622.
39 James H. Schulz, « Why the ‘Welfare State’ Will Continue to Spread around the World », Generations, vol. 17, n° 4, 1993, pp. 43-45.
40 Robert Walker, « Promoting Positive Welfare », New Economy, vol. 6, n° 2, 1999, pp. 77-83.
41 Maurizio Ferrera et Martin Rhodes, « Building a Sustainable Welfare State », West European Politics, vol. 23, n° 2, 2000, pp. 257-283
42 John Myles et Jill Quadagno, « Envisioning a Third Way : the Welfare State in the Twenty-First Century », Contemporary Sociology, vol. 29, n° 1, 2000, pp. 156-168; Teresa Brennan, “Which Third Way?”, Thesis Eleven, n° 64, 2001, pp. 39-65.
43 James Midgley, Social Development: the Developmental Perspective in Social Welfare, Thousand Oaks, CA, Sage Publications, 1995
44 John Gelissen, « Welfare States and Dimensions of Social Capital : Cross-national Comparisons od Social Contacts in European Countries », European Societies, vol. 4, n° 2, 2002, pp. 185-208; Chen Sheying, Measurement and Analysis in Psychosocial Research: the Failing and Saving of Theory, Ashgate, Brookfield, VT, 1997
45 James Midgley, « Growth, Redistribution, and Welfare : Towards Social Investment », Social Service Review, vol. 73, n° 1, 1999, pp. 3-21
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Pour citer cet article

Référence électronique

Sheying Chen, « Politiques publiques générales et stratégie de développement », Perspectives chinoises [En ligne], 77 | mai-juin 2003, mis en ligne le 14 juin 2007, consulté le 22 novembre 2017. URL : http://perspectiveschinoises.revues.org/226

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