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Politique

Les élections de bourgs et de cantons semi-ouvertes au Sichuan

Les autorités locales les ont développées depuis 1995, pour regagner la confiance et le soutien des villageois
Lai Hairong

Notes de la rédaction

Traduit de l'anglais par Emilie Tran

Texte intégral

1Durant l’hiver 2001-2002, environ 2 000 bourgs et cantons de la province du Sichuan ont organisé des élections semi-ouvertes1, qui constituent sans aucun doute une avancée majeure dans la restructuration politique chinoise. L'échelon cantonal est le cinquième des six échelons administratifs que compte la Chine : au sommet, se trouve l'administration centrale (zhongyang), puis viennent les 32 provinces (sheng), les 333 préfectures (diqu) au troisième rang, les 2 861 districts (xian) au quatrième, les 43 500 cantons et bourgs (xiang zhen) au cinquième et enfin, en dernier lieu, environ 800 000 villages (cun) 2. Cet article tente d’examiner le développement de ces élections, leurs causes et leurs impacts sur l’évolution de l'Etat-Parti en Chine, et plus particulièrement dans le Sichuan3. Il s’appuie sur des enquêtes effectuées dans cette province, pour la plupart au cours du premier semestre 2002. Des entretiens ont été conduits avec les autorités provinciales, celles de trois préfectures, quatre xian et dans dix bourgs et cantons4. Pour avoir des éléments de comparaison, nous nous sommes également rendu à Shenzhen en février 2002, où une élection semi-ouverte a eu lieu, en 1999, dans le bourg de Dapeng ; mais en 2002 l’organisation de nouvelles élections y a été suspendue par les autorités de Shenzhen. Nous avons par ailleurs effectué des entretiens dans la préfecture de Wuxi, dans le Jiangsu, où des élections semi-ouvertes ont été organisées (voir tableau 1).

2Afin d’avoir une vue d’ensemble des élections de bourgs et de cantons semi-ouvertes à travers le pays, nous avons également interrogé plusieurs cadres au niveau central. Les données ainsi recueillies ont été complétées par des informations obtenues grâce à notre participation dans d’autres projets de recherche5 ou recueillies dans des travaux sur les questions rurales en Chine6.

3Nous décrirons d’abord le développement des élections semi-ouvertes de bourgs et de cantons dans le Sichuan et, plus brièvement, dans l’ensemble de la Chine depuis 1995, année où elles sont apparues. Puis nous nous efforcerons d’examiner leur raison d’être et leur impact sur le système politique.

Les cas d'élections cantonales semi-ouvertes et les postes concernés

4Fin avril 2002, les élections cantonales étaient terminées au Sichuan 7. Selon des statistiques fournies par un organe de la province du Parti communiste chinois, des élections semi-ouvertes avaient eu lieu dans 40 % des bourgs et cantons de la province, soit plus de 2 000. Elles concernaient des postes de chef et de chefs adjoints de bourgs et de cantons et, dans certains cas, des postes de secrétaire et de secrétaires adjoints du Parti. Au total, les gouvernements de l'échelon cantonal au Sichuan comptent 16 000 postes de direction8. D’après ces mêmes statistiques, un tiers d’entre eux — soit près de 5 000 postes — ont été pourvus dans le cadre d’élections semi-ouvertes9. Au Sichuan, les premières élections de ce type se sont déroulées en 1995. Depuis, leur nombre n’a cessé d'augmenter, et elles se sont élargies à des postes plus élevés (voir tableau 2). Nous avons enquêté dans quatre lieux : le xian de Shizhong (préfecture de Suining) a organisé des élections semi-ouvertes pour 1 poste de chef de canton et 9 de chefs adjoints ; la préfecture de Ya'an pour tous les postes à l'échelon cantonal dans ses 175 cantons ; le xian de Nanbu (préfecture de Nanchong) pour 43 postes de chefs de canton et 201 postes de chefs adjoints ; la préfecture de Bazhong pour tous les postes dans ses 284 cantons.

1 : Lieux et postes objets d’enquête

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NB : Les chiffres de ce tableau représentent le nombre d’entretiens par poste.
* Shenzhen a rang de vice-province (fushengji shi).
*
* Entretiens réalisés avec le chef de bourg ou de canton élu et son rival aux élections.
*** Entretien avec un chef adjoint.

5Les élections semi-ouvertes ne sont pas également réparties à travers la province. Le tableau 3 indique le nombre et la proportion de bourgs et de cantons qui ont mis en place ce type d'élections dans les quatre lieux de notre enquête. Comparés au ratio moyen de cantons qui ont mis en place des élections semi-ouvertes (40 %), ces chiffres révèlent de très forts écarts. Les entretiens au niveau provincial ont confirmé que dans certains endroits, par exemple à Chengdu, la proportion de bourgs et cantons ayant organisé des élections semi-ouvertes, rapportée au nombre total, était loin d’atteindre les 30 %. Dans certains xian, un ou deux cantons seulement ont connu des élections semi-ouvertes10.

6Cette répartition inégale est encore plus patente à l’échelle nationale. Le Sichuan est la seule province dans laquelle les élections semi-ouvertes de canton sont à ce point développées 11. Ailleurs, elles sont rares et dispersées. En 1998-1999, le cas le plus connu a été l’élection du bourg de Dapeng, à Shenzhen dans la province du Guangdong12. La même année, il y en a eu dans un canton du xian de Xincai dans le Henan13 et dans quelques cantons du Fujian14.

7En 2001-2002, le cas le plus connu en dehors du Sichuan a été une élection semi-ouverte pour le poste de secrétaire du Parti du canton de Yangji (xian de Jingshan, province du Hubei)15. D’autres cas moins médiatisés méritent d’être signalés : 12 chefs de canton dans la préfecture de Xianning au Hubei16 ; un chef adjoint du canton de Gongcheng (dans le xian autonome de Gongcheng de la minorité Yao, dans le Guangxi)17 ; le chef du canton de Qing (préfecture de Guiyang, province du Guizhou)18 ; et enfin un poste dans un canton de la province du Jilin19. Hormis ces cas, nous n'avons pas répertorié d'autre élection cantonale semi-ouverte ailleurs que dans le Sichuan.

8En dépit de notre souci d’exhaustivité, les cas recensés ci-dessus ne donnent pas l’image exacte du développement de ce type d'élections à travers le pays. Ces dernières constituent une innovation d’envergure et elles n’ont pas été étendues à tout le système politique20, aussi est-il de l’intérêt de certains gouvernements locaux de les dissimuler aux échelons supérieurs et au public. Et même s’ils agissaient autrement, il est probable que certaines élections semi-ouvertes resteraient ignorées du public pour deux raisons. D’abord, comme l’information est transmise via les canaux administratifs, ceux qui sont contre ces élections peuvent graduellement éliminer les éléments innovateurs. Ensuite, le centre et/ou les 32 provinces doivent traiter avec des dizaines de milliers de cantons et autant de problèmes. Il en résulte que tant que le système n’aura pas été massivement affecté par cette nouvelle pratique ou que la société n’en aura pas ressenti significativement son impact, ces élections continueront de passer inaperçues auprès du grand public21. Les cas connus en dehors de la province du Sichuan ne constituent d'après nous que la partie émergée de l’iceberg.

Les élections semi-ouvertes à l’échelon cantonal dans le Sichuan

9Traditionnellement, les postes de chefs et de chefs adjoints de bourgs et de cantons relèvent du comité du Parti du xian. En pratique, c’est le bureau permanent de ce comité (composé de cinq à neuf personnes) qui décide des candidats pour chacun des postes à pourvoir. Leurs décisions sont ensuite transmises aux comités du Parti cantonaux et, à travers eux, aux assemblées populaires des bourgs et cantons qui doivent élire les candidats22. Comme les membres des assemblées populaires cantonales font aussi partie des comités du Parti de ces cantons, il y a peu de chances pour que ces assemblées s’opposent aux candidats suggérés par le Parti.

10Les nouvelles pratiques proviennent de l'introduction dans les élections cantonales de candidatures spontanées, sans l'investiture du Parti ; et de l'ajout d'une étape supplémentaire : le vote par un « collège électoral élargi » — que l’on peut qualifier d’élections primaires — pour des candidats, avant que le comité du Parti du xian ne sélectionne parmi eux les candidats définitifs. Les autorités locales encouragent aussi la participation aux primaires de candidats désignés par des groupes temporaires de résidents non affiliés au Parti ou par des individus. Mais en raison de l’immaturité de la société civile et des relations horizontales entre personnes, les candidats aux primaires choisis par des groupes de résidents sont rares. La candidature spontanée s’est révélée être la pratique la plus courante pour les candidats aux primaires. Le « collège électoral élargi » comprend souvent quelques cadres du xian (5 à 10), tous les membres de l’assemblée populaire et du gouvernement de l'échelon cantonal, les principaux cadres des villages (les secrétaires du Parti et les commissaires des villages), ainsi que des représentants des résidents, en général choisis par les cadres de village. Dans l’ancienne pratique, le collège électoral était l’assemblée populaire cantonale, composée de 35 à 45 représentants. Le collège électoral élargi compte, lui, de 150 à 300 personnes.

11Après le vote du collège électoral élargi, c’est normalement le candidat aux primaires qui a obtenu le plus de voix qui est retenu par le comité du Parti du xian comme le candidat formel et définitif qui doit être élu au poste à pourvoir selon la procédure traditionnelle 23. Généralement, chaque candidat expose son éventuel programme et le défend devant le collège électoral élargi, avant le vote. Dans l’ancienne pratique, il n’y avait pas de telles interactions entre les candidats et les électeurs. Très souvent, les électeurs votaient pour des candidats qu’ils ne connaissaient même pas.

12C’est donc une procédure électorale semi-ouverte, et en partie libre, qui a été juxtaposée à l’ancien mode de scrutin. Les élections primaires sont devenues importantes et la compétition peut s’avérer rude. De plus, grâce au vote du collège électoral élargi, la participation des résidents aux élections cantonales a augmenté.

13Les tableaux 4, 5 et 6 montrent qu’un nombre non négligeable de candidats s'est présenté à chaque poste, chose impossible lorsque les candidats sont choisis à huis clos par les cinq à neuf membres du bureau permanent des comités du Parti des xian.

14Pour la préfecture de Ya’an, il a été impossible d'obtenir des chiffres précis. Mais tous les postes principaux — chefs, chefs adjoints, secrétaires et secrétaires adjoints du Parti — étaient soumis aux élections semi-ouvertes dans les 175 bourgs et cantons que compte la préfecture. Il y avait au total quelque 1 040 postes24 et 2 103 candidats spontanés aux primaires25.

2 : Evolution des élections de bourgs et de cantons semi-ouvertes au Sichuan

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* Statistiques incomplètes. D'après les autorités provinciales, les premières élections semi-ouvertes ont eu lieu en 1995-1996, et au moins dix bourgs et cantons auraient choisi leurs chefs adjoints via ce type d'élections.
** Statistiques incomplètes.
*** En 2001-2002, des élections semi-ouvertes ont eu lieu dans un grand nombre de bourgs et de cantons du Sichuan. Leurs noms ne sont pas tous connus.
Source : compilé par l’auteur sur la base de ses entretiens

15Lorsqu’il y avait trop de candidatures spontanées, la commission électorale26 faisait passer un examen écrit pour réduire le nombre de candidats qui défendaient ensuite oralement leur programme devant le collège électoral élargi. Par exemple dans la préfecture de Suining, comme le montre le tableau 4, à l’exception du canton de Buyun, il y avait près de 30 personnes en moyenne qui concouraient pour un seul poste. C’est pourquoi la commission électorale a organisé un examen écrit. Les six candidats qui avaient obtenu le plus de points avaient le droit de passer à l’étape suivante. Les questions posées à l’examen portaient essentiellement sur la politique de l'administration centrale, sur les questions rurales, les lois et les réglementations, le développement de l’agriculture et de l’économie, etc.

16Le xian de Nanbu a organisé des examens semblables. Leur but n’était pas de réduire le nombre de candidats, mais plutôt de s’assurer que ces derniers possédaient les connaissances élémentaires sur la vie politique et économique en milieu rural. Les autres régions n’ont pas fait passer d’examens écrits ; dans les préfectures de Ya’an et de Bazhong, la présélection via un examen écrit ne fut pas jugée nécessaire27.

17La participation de personnes échappant à la direction du Parti du xian, ne signifie pas pour autant que ces élections sont libres, notamment parce que les primaires ouvertes sont suivies d’élections finales extrêmement contrôlées. De plus, les élections sont soumises à des contraintes bien établies : 1) les candidats doivent être des cadres28 du Parti et appartenir à l’appareil d’Etat (à l’exception de l’élection dans le canton de Buyun), ce qui interdit aux citoyens ordinaires de se présenter ; 2) toute campagne électorale est prohibée (sauf dans le canton de Buyun) ; 3) une limite d’âge est imposée ; 4) un niveau d’étude minimum est requis.

18S’agissant du premier point, là où l’auteur a enquêté, seuls les cadres du xian, du niveau cantonal, ou ceux occupant certaines positions dans les villages, ont pu se porter candidats aux postes de chefs et de secrétaires du Parti des cantons. Les personnes de l'échelon des villages autorisées à participer à la compétition étaient le chef du comité villageois, le secrétaire du Parti et le comptable. Ceux-ci ne sont pas payés sur le budget de l’Etat, mais sur des fonds extra-budgétaires des cantons. Ils ne sont pas considérés comme de véritables cadres, mais constituent le lien institutionnel le plus important entre les villageois et les autorités cantonales.

19Les réglementations qui définissaient les postes auxquels pouvaient prétendre les cadres variaient. Par exemple dans le xian de Shizhong (à l’exception du canton de Buyun), dans le xian de Nanbu et dans la préfecture de Bazhong, seuls les chefs adjoints et les secrétaires adjoints de canton ainsi que les cadres de ce rang étaient autorisés à se porter candidat aux postes de chefs et de secrétaires du Parti de canton. Les simples cadres pouvaient seulement prétendre aux postes de chefs adjoints et de secrétaires adjoints du Parti. Dans la préfecture de Ya’an et dans le canton de Buyun, la compétition et l’ouverture étaient sensiblement élargies. A Ya’an, il n'y avait pas de conditions requises quant au rang : tout cadre avait le droit de se porter candidat aux élections primaires, quel que soit le poste. A Buyun, même de simples citoyens avaient le droit d’être candidat aux primaires pour le poste de chef de canton.

20Si les élections cantonales semi-ouvertes diffèrent substantiellement de l’ancienne pratique des nominations par le comité du Parti du xian, elles n’ont cependant pas permis, sauf dans un cas, aux simples citoyens de se faire élire chefs ou chefs adjoints de canton. Ces élections n’ont par conséquent pas comblé l’écart qui existe entre les membres des appareils du Parti et de l'Etat et la population ordinaire.

21Par ailleurs, bien que tous les candidats aux primaires se devaient, d’après le règlement, de prononcer un discours et de défendre leurs programmes devant le collège électoral élargi, les campagnes électorales étaient interdites29. Les cadres locaux ont justifié cette interdiction en arguant qu'elle protégeait de toute forme de corruption. La campagne électorale est en effet considérée comme un instrument permettant aux candidats aux primaires de corrompre les électeurs. Que cette raison soit valable ou non, force est de constater que cette interdiction a considérablement réduit l’intensité de la compétition et l’étendue de l’ouverture.

22La troisième contrainte concerne l’âge maximum des candidats. La limite d'âge, plutôt basse comme l’indique le tableau 7, est à l’opposé de ce que l’on voit d’habitude dans d’autres pays, où la réglementation exige en général un âge minimum des candidats, afin de s’assurer que ces derniers ont accumulé assez d’expérience et donc une certaine maturité politique. Cette inversion du critère d’âge en Chine ne laisse pas de surprendre. Une dernière contrainte qui mérite d’être citée est l’obligation pour les candidats aux primaires d’avoir reçu une solide éducation30 (voir tableau 8).

La compétition : une ouverture et une intensité variables

3 : Proportion d'élections semi-ouvertes dans les quatre lieux d'enquête

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Source : compilé par l’auteur sur la base de données obtenues lors de ses enquêtes de terrain.

23Sur les quatre lieux dans lesquelles nous avons enquêté, seuls le xian de Shizhong, celui de Nanbu et la préfecture de Bazhong ont organisé des élections cantonales semi-ouvertes à deux voire trois reprises 31. A Ya’an, ces élections se sont tenues pour la première fois en 2001-2002 ; elles ne seront pas envisagées ici.

24En 2001-2002, dans le xian de Shizhong (préfecture de Suining), c’était la seconde fois que se tenaient des élections semi-ouvertes. Comparées à celles de 1998-1999, les élections de 2001-2002 furent à la fois plus ouvertes et plus disputées32. En 1998-1999, d’après les règlements publiés par le gouvernement de Shizhong, les candidats aux primaires devaient être des cadres qui travaillaient dans le xian. En 2001-2002, les cadres travaillant dans trois autres xian de la préfecture de Suining pouvaient aussi se présenter. Cette nouvelle mesure a permis d’accroître le nombre de candidats pour chaque poste (voir tableau 4).

25Certains bourgs et cantons de la préfecture de Bazhong organisaient en 2001-2002 des élections semi-ouvertes pour la troisième fois. D'après les cadres locaux chargés de la sélection, le contexte électoral y était plus ouvert et plus compétitif. Au départ, tant pour les cadres que pour les citoyens, ces élections ne constituaient a priori qu’un nouveau dispositif purement formel ; mais quand ils constatèrent qu’en dépit de résultats inattendus, ces élections semi-ouvertes continuaient d’être organisées, ils se prirent au jeu. Des cadres, de manière directe, et de simples citoyens, de manière indirecte, prirent activement part à ces élections.

26Parfois, les aspects négatifs le disputaient à ceux plus positifs. C’est notamment le cas dans le canton de Buyun dans lequel des élections semi-ouvertes furent organisées pour la première fois en 1998 et pour la seconde fois à la fin 2001. Buyun est souvent qualifié de cas exceptionnel. Tout d’abord parce qu’il s’agissait d’une élection directe dans laquelle tous les résidents du canton âgés de plus de 18 ans pouvaient voter. Ensuite, parce qu’aucune restriction sur les origines des candidats sélectionnés n’était imposée. Enfin, parce que les activités de campagne électorale y étaient autorisées.

27Les autorités n’avaient pas pour autant abandonné toute velléité de contrôle. L’un des moyens d’influence dont disposait le Parti se situait au niveau des élections primaires dans le cadre du vote d’un collège électoral élargi particulier33 ; ce procédé a largement contribué à faire décroître l’intensité de la compétition lorsque ces élections semi-ouvertes ont eu lieu pour la seconde fois en 2001.

28En 1998, dans le canton de Buyun, 16 candidats aux primaires avaient été sélectionnés pour le poste de chef de canton. L’un d’eux, choisi par le comité du Parti du canton (en réalité par le comité du Parti du xian), ne fut pas obligé de passer par un vote du collège électoral élargi. Ce collège était composé de 161 personnes, tous des cadres aux échelons du canton et du village, et représentants des résidents choisis par les cadres du village. Le candidat du comité du Parti passa automatiquement à l’étape suivante et se retrouva en compétition avec les deux candidats élus par le collège. Du 20 au 28 décembre, les trois candidats menèrent une intense campagne électorale34. Il y eut 13 débats au cours de cette semaine, les résidents (6 200 votants en 199835) entendirent à plusieurs reprises les discours et 650 personnes posèrent des questions aux candidats36. Au final, c’est le candidat du Parti qui remporta les élections de justesse, obtenant 50,4 % des suffrages37.

4 : Nombre de candidats spontanés aux primaires pour un poste de chef adjoint, en 2002 dans le xian de Shizhong

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Source : département de l’organisation du comité du Parti de Suining.

29En 2001, une autre élection semi-ouverte pour le poste de chef de canton fut organisée, mais la compétition fut beaucoup moins intense. Tout d’abord, en 2000, le gouvernement de l’échelon au-dessus de Buyun, la direction du Parti du xian de Shizhong, avait été remaniée. L’ancien secrétaire du Parti, fervent défenseur de la mise en place d'élections cantonales semi-ouvertes, avait été muté. Le nouveau secrétaire du Parti de Shizhong n’était pas convaincu de la nécessité d’organiser de nouvelles élections à Buyun, et n’arrêta sa décision qu’à la date limite, si bien qu’entre temps l’enthousiasme des cadres et des résidents était retombé38. De plus, lors des élections de 2001, le chef de canton en fonction voulut briguer un second mandat. La fois précédente, ce candidat, choisi par le Parti, n’était pas passé par le processus de sélection auquel avait été soumis ses deux rivaux. Aux élections de 2001, il dut passer comme les autres candidats aux primaires par le vote du collège élargi. Mais il avait une forte influence sur ce collège composé de cadres du canton et des villages ainsi que de représentants choisis par les cadres des villages. Le collège sélectionna deux candidats pour l’étape suivante — qui devaient concourir pour obtenir les voix de près de 5 000 électeurs39. Les deux gagnants furent le chef sortant et un cadre ordinaire travaillant dans le même canton — et donc un subordonné dudit chef. Lors de nos entretiens, les paysans du canton affirmèrent tous sans exception que c’était l'un des candidats écartés aux primaires qui avait le plus de chance de remporter les élections face au chef sortant. Le chef sortant, fort de son influence sur le collège électoral élargi, avait réussi à éliminer son plus sérieux rival tout en faisant passer le plus faible de ses opposants40. Une majorité d’électeurs fut dès lors persuadée que le chef sortant n’aurait aucun difficulté à battre son unique et faible rival, et les élections perdirent beaucoup en suspense. Seulement six débats publics eurent lieu, et la plupart des paysans interrogés nous rapportèrent que ces débats furent bien moins intenses qu’en 199841 et attirèrent beaucoup moins de monde. Le chef sortant remporta les élections42.

30Les élections cantonales de Buyun ne furent pas les seules à baisser en degré d'intensité et d'ouverture. Le même constat peut être fait pour Nanbu. En 1998, le xian de Nanbu organisa des élections semi-ouvertes pour la première fois dans 79 cantons pour 178 postes de chefs adjoints. Cette année-là, les candidats officiels du comité du Parti du xian étaient ceux qui obtenaient le plus de voix au collège électoral élargi43. Au sein du Collège électoral, le poids des voix de la direction du xian était fixé à 40 % et celui des autres votants44 à 60%.

31En 2001, les autorités de Nanbu mirent en place des élections semi-ouvertes dans tous les cantons45 pour 200 postes de chefs adjoints et 43 postes de chefs. Mais la réglementation avait changé. Au sein du Collège électoral élargi, le poids des votes de la direction du xian était passé à 60 % alors que celui des autres était descendu à 40 %46, rendant ainsi les élections primaires moins ouvertes et moins intenses. Dans une certaine mesure, les pratiques d’antan avaient fait leur retour.

L’évolution des élections cantonales semi-ouvertes

32Comme mentionné ci-dessus, les initiateurs des élections semi-ouvertes de bourgs et de cantons étaient les comités du Parti des xian et dans certains cas ceux des préfectures. Ceux-ci présentaient des idées de réforme, mettaient au point les procédures pour les élections primaires, organisaient et supervisaient chaque étape. Il leur revenait aussi de confirmer les résultats des primaires et de conclure les élections finales. En somme, les comités du Parti dirigeaient, régulaient et surveillaient directement l’ensemble du processus. Ces mêmes comités du Parti de xian et de préfectures décidaient de plus ou moins d’ouverture et d’intensité dans la compétition, de l’augmentation ou de la diminution du nombre d’élections ou de l’extension de celles-ci à des postes plus élevés. La gestion de ces élections inhabituelles est peu à peu devenue une opération de routine de l'Etat-Parti puisque c’est le comité du Parti du xian qui supervise la mise en place de la nomenklatura dans les postes cantonaux47. C’est la tâche du comité du Parti du xian, et dans certains cas de ses échelons supérieurs immédiats, de décider de la manière de nommer les cadres aux différents postes dans les cantons, en faisant en sorte que ces nominations n’aillent pas à l’encontre des principes édictés par le Comité central du Parti. C’est pourquoi les causes de l’évolution des élections cantonales semi-ouvertes sont à rechercher d’abord et avant tout dans les motivations qui animent ces comités.

33Il est d’autant plus important d’examiner les motivations des gouvernements des xian et des préfectures qu’aucune de ces élections semi-ouvertes n’est l’aboutissement de doléances exprimées par de simples citoyens48. Des cadres de directions de xian et de préfectures interrogés ont fait état de motivations diverses et variées.

34Dans tous les xian et préfectures où s’est rendu l’auteur, les cadres locaux ont déclaré que la mise en place d’élections ouvertes visait à appliquer le droit de vote des citoyens stipulé dans la Constitution. Bien que la réforme ait contribué à davantage de transparence dans le système ainsi qu’à davantage de participation des citoyens dans le processus politique, et même si les organisateurs voulaient peut-être permettre aux citoyens d’exercer leurs droits, cela n’explique pas les restrictions, les ajournements, les revirements, etc.

35Dans un entretien du 29 décembre 2001, Mme Zhang Jingmin, l’ancienne secrétaire du Parti du xian de Shizhong, qui a lancé les premières élections cantonales semi-ouvertes en 1998, explique : « Peu après ma promotion au poste de secrétaire du Parti du xian, ont été révélées des affaires de corruption mettant en cause des cadres des bourgs de Xinqiao et de Baoshi qui détournaient l’argent collecté auprès des paysans. Cela engendra une crise de confiance des paysans dans les gouvernements des bourgs. J’étais alors déterminée à expérimenter des réformes — à mettre en place des élections semi-ouvertes pour le poste de chef de bourg à Baoshi et de secrétaire du Parti à Xinqiao, afin que les autorités cantonales regagnent la confiance et le soutien de la population49. »

36En septembre 2001, un chef adjoint du xian de Shizhong expliquait qu’après la divulgation des affaires de corruption dans les bourgs de Xinqiao et de Baoshi, les paysans refusèrent de payer les taxes et de contribuer de quelque manière que ce soit aux projets initiés par leurs gouvernements. Ces derniers pouvaient à peine faire leur travail50. Le comité du Parti du xian a alors pensé qu’en introduisant des élections semi-ouvertes, les paysans participeraient au processus de sélection de leurs dirigeants et accepteraient la nouvelle direction élue.

37Dans la préfecture de Bazhong, il semble que ce soit une crise de légitimité semblable, résultant de problèmes financiers, qui soit à l'origine des élections. Les cantons et les villages avaient accumulées d'énormes dettes et les véhémentes protestations des cadres de la préfecture de Bazhong restaient sans effet 51. D’après un reportage paru dans une revue publiée par les autorités de la préfecture, dans l’une de ses régions, les dettes que le canton avait envers les paysans s’élevaient à 112 % des revenus du canton en 200052. Toujours selon ce reportage, « puisque les gouvernements des villages et des cantons ne remboursent jamais leurs dettes, on ne les respecte plus. Pour les paysans, ce sont des menteurs. Tous les jours, ces derniers vont réclamer ce qui leur est dû. Les cadres des cantons et des villages sont aussi lésés : cela fait des mois qu’ils ne perçoivent plus leur salaire et ils ne peuvent plus se consacrer à leur travail parce qu’ils sont harcelés par leurs créanciers. Nombreux sont les cadres qui quittent leur fonction et émigrent vers d’autres régions » 53.

38La préfecture de Bazhong a vu dans les élections semi-ouvertes une solution pour sortir de l’impasse. Les autorités préfectorales et de xian ont espéré que ce genre d'élections allaient fournir aux cantons des cadres capables de résoudre ces difficultés, en qui les paysans auraient confiance et qui souhaiteraient travailler en zone rurale 54.

39Dans le xian de Nanbu, deux raisons aurient poussé aux élections. L’une fut l’augmentation tout au long des années 1990 des manifestations paysannes contre les autorités cantonales. D’après des cadres du xian, des groupes de paysans sont allés se plaindre aux échelons supérieurs de la misère à laquelle les condamnaient les cadres du canton. Dans certains cas, ils ont même organisé des sit-in devant les bureaux du comité du Parti du xian, pour demander le renvoi de certains cadres 55. Le mécontentement des paysans s’est fait entendre au-delà du xian. En 1996, les assemblées populaires des cantons ont rejeté 4 candidats sur les 14 nommés par le comité du Parti du xian. Ce fut un acte sans précédent56. Les élections semi-ouvertes furent considérées comme un moyen d’apaisement en accroissant de façon indirecte la participation des paysans et en donnant davantage voix au chapitre aux simples cadres dans la sélection de leurs supérieurs.

5 : Primaires aux élections semi-ouvertes du xian de Nanbu

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Source : compilé par l’auteur d’après les Matériaux collectés sur les élections semi-ouvertes pour les candidats aux postes de chefs et de chefs adjoints du xian de Nanbu (Nanbuxian xiangzhenzhang houxuanren gongkai jingzheng ziliao huibian, par le département de l’organisation du comité du Parti de Nanbu, novembre 2001).

6 : Candidats aux primaires dans la préfecture de Bazhong

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Note : Les élections cantonales semi-ouvertes dans la préfecture de Bazhong n’ont pas été limitées aux postes de chef et de chef adjoint, mais ont inclus également ceux de secrétaires et secrétaires adjoints du Parti. A l’époque de notre enquête, seule une partie de ces élections avaient eu lieu. Aussi les données du tableau ci-dessus sont-elles incomplètes. D’après les cadres de Bazhong, tous les postes dans les 285 bourgs et cantons de la préfecture devaient être ouverts aux élections début 2002, ce qui a été confirmé en avril 2002 par des entretiens menés à l’échelon provincial. Cependant, ces entretiens n’ont pas permis d'obtenir des chiffres exacts.
Source : compilé par l’auteur d’après les rapports du gouvernement de Bazhong.

40L’autre raison était de permettre aux autorités cantonales de lever des fonds supplémentaires. Trouver de nouveaux fonds était devenu impératif, pour financer un grand projet. Le 6 octobre 1997, les autorités du xian de Nanbu avaient décidé de construire une centrale électrique, pour 650 millions de yuan, une somme colossale dans l’ouest du pays. De toute évidence, le xian ne possédait pas les ressources nécessaires. Par ailleurs, comme ce projet ne faisait pas partie du plan de développement de l’Etat, il n’avait aucune chance d’obtenir un quelconque soutien des échelons supérieurs. Il ne fallait compter que sur ses propres ressources. Le secrétaire du xian décrivait ainsi la situation : « Dans le le xian de Nanbu, la situation économique a beaucoup évolué au cours des années 1990. Le marché a joué un rôle croissant. Dans un tel contexte, les cantons ont besoin de cadres dotés de nouveaux talents, de nouvelles mentalités et d'aptitudes au travail afin de résoudre les problèmes auxquels nous sommes confrontés »57. Les élections semi-ouvertes répondaient bien à ces objectifs.

41Cela a été confirmé par un entretien avec le directeur-adjoint du département de l’organisation du comité du Parti du xian de Nanbu : « Avec l’évolution des règles économiques, les cadres nommés selon la voie traditionnelle ne pouvaient plus faire face à la nouvelle situation. En général, ils étaient trop vieux avec des mentalités d’un autre âge ; typiquement, ils étaient plus à l'aise dans les guanxi (relations) avec des cadres de rangs plus élevés qu’avec le marché. De plus, les promotions faites sur la base des guanxi affectaient de façon négative les initiatives d'autres cadres »58. Il était temps de changer la manière de sélectionner les cadres. Et les élections semi-ouvertes de canton furent considérées comme une solution.

42A Ya’an, les paysans n’étaient pas aussi mécontents que dans les autres endroits que nous avons visités. La seule raison pour organiser des élections semble avoir été le désir de lever des impôts supplémentaires. M. Wei Hong, alors secrétaire du Parti au comité du Parti de la préfecture Ya’an, qui a initié ce projet de réforme, explique : « Nous espérions que l’enthousiasme politique et la participation des citoyens dus à la réforme [les élections semi-ouvertes de canton] engendreraient des réalisations positives pour le développement des zones rurales. Ce que le Parti souhaite depuis des années »59.

43L’une des priorités de la préfecture de Ya’an était d’améliorer les infrastructures en zone rurale. Mais que ce soit la préfecture, les xian, les bourgs et les cantons, tous étaient à court de ressources. A moins de trouver des fonds hors de l'Etat-Parti, il n'y avait aucun espoir. Les dirigeants nommés par les échelons supérieurs ne faisaient rien pour rassembler des fonds. Et ceux qui auraient pu prendre des initiatives, avaient peu de chance d’être promus en raison du système fermé de sélection des cadres. De plus, les autorités étaient coupées des citoyens. C’est pourquoi, pour la préfecture de Ya’an et en partie pour le xian de Nanbu, c'est le manque de ressources financières pour d’ambitieux projets d’investissements60 qui a poussé les autorités préfectorales et de xian à mettre en place des élections cantonales semi-ouvertes afin de faire participer les citoyens au processus d’une part et de les mettre à contribution d’autre part 61.

44Le but de ces élections a été de sortir les gouvernements locaux de la crise ou d’accroître leur autorité pour l’obtention de ressources supplémentaires ; il n’est donc pas question de changer fondamentalement le système. Les élections cantonales semi-ouvertes en Chine, et plus particulièrement au Sichuan, sont plutôt un ajustement du système de l'Etat-Parti. Les restrictions pesant sur les origines des candidats aux primaires, sur les activités de campagne et sur les collèges électoraux, ainsi que les présélections suivies des procédures traditionnelles, sans parler de l’organisation et de la réglementation des élections, sont autant de facteurs qui contribuent à ce que ces élections ne créent pas de brèche dans le système de l' Etat-Parti.

45En ce qui concerne les critères d’âge et d’éducation, ceux-ci semblent avoir été mis en place pour remplacer les cadres âgés par des plus jeunes, plus à l’aise dans la nouvelle donne économique et sociale. La nomenklatura chinoise paraît avoir évoluée en un système dans lequel la promotion des cadres est fonction de l'ancienneté. Cependant, cette ancienneté s’assimilerait dans beaucoup de cas plus à de l’incompétence qu'à de la sagesse, surtout lorsque les ressources sont en train de s’amoindrir et qu’en obtenir du marché est un problème pressant.

46Le lien entre le manque de ressources et les élections semi-ouvertes a aussi été souligné lors d’un autre entretien. D’après des cadres locaux, la conséquence immédiate des élections semi-ouvertes dans le bourg de Baoshi en 1998 fut que les cadres bénéficièrent d'une totale coopération des paysans dans la collecte des taxes. On peut par conséquent avancer qu’en 2001, lorsqu’il y eut de nouvelles élections, comme la crise était en partie résolue, les autorités du xian ont organisé des élections moins intenses et moins ouvertes.

47Un cas semblable qui mérite d’être souligné est celui de Shenzhen, dans la province du Guangdong. On y avait organisé des élections semi-ouvertes de canton en 1998, mais elles n’ont pas eu lieu en 2001. Les entretiens menés par l’auteur à Shenzhen montrent que les élections du bourg de Dapeng n’avaient pas pour objectif de résoudre quelque problème que ce soit62. Il s’agissait plus selon les citoyens et les cadres locaux d’un acte gratuit ou d’un show politique. C’est pourquoi lorsque ces élections sont devenues un sujet à controverse63, les cadres locaux ont abandonné cette nouvelle pratique. En d’autres termes, dans les lieux qui ne traversaient pas de crise, les élections cantonales semi-ouvertes étaient vulnérables à la critique et elles n'ont pas eu de suite.

48Dans la province du Sichuan, les autorités locales non seulement n’ont pas mis fin à la réforme amorcée dans les années 1990, mais elles ont multiplié les élections cantonales semi-ouvertes. Cela tient surtout, d’après des cadres de l’échelon provincial, au fait que les tensions entre les autorités cantonales et les résidents étaient plus aiguës dans le Sichuan qu'ailleurs. Les cantons avaient réellement besoin de ces élections même si elles étaient sujet à controverse chez les cadres du Parti au niveau central64. En effet, les bourgs et cantons du Sichuan traversaient une crise profonde : les autorités des xian et cantonales avaient accumulé d’énormes déficits65 et les protestations paysannes allaient croissantes66; les paysans comme les cadres aspiraient à des investissements et à un développement économique rapide67.

7 : Limite d’âge pour les candidats aux primaires

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NB : * : A Ya’an, si le candidat aux primaires est un simple cadre, il ou elle ne doit pas avoir plus de 40 ans ; si le chef du bourg ou canton en place fait acte de candidature spontanée, il ou elle ne doit pas avoir plus de 45 ans pour briguer un second mandat.
** : Les simples cadres de Ya’an qui souhaitent se présenter au poste de chef adjoint doivent avoir moins de 35 ans ; ceux qui sont déjà chef adjoint doivent avoir moins de 40 ans.
Source : Règlements sur les élections cantonales dans les quatre lieux mentionnés ci-dessus

49La répartition géographique de ces élections est inégale. Par exemple dans les zones rurales près de Chengdu, la capitale du Sichuan, les xian et les cantons trouvaient plus facilement des revenus pour couvrir leurs dépenses. Les paysans avaient aussi plus de chances de mieux vivre grâce au développement rapide de la capitale. Le comportement de leurs cadres leur importait moins. C’est pourquoi il y avait moins de tension dans les régions autour de Chengdu et d’autres villes prospères, que dans des zones reculées et relativement sous-développées. Cela correspond bien au fait qu'une plus grande proportion de bourgs et de cantons dans des lieux reculés et sous-développés ont organisé des élections semi-ouvertes68. En d’autres termes, la répartition inégale des élections cantonales semi-ouvertes correspond à la géographie des tensions économiques, sociales et politiques.

Les conséquences des élections cantonales semi-ouvertes

50La tenue de ce type d'élections a-t-elle modifié la composition de la nomenklatura au niveau des cantons et des villages ? Jusqu’à quel point ont-elles transformé les relations entre les gouvernements des différents échelons, entre le Parti et l’Etat, et entre les gouvernements locaux et les résidents ?

51Pour ce qui est de l’impact sur la nomenklatura, c’est toujours le comité du Parti du xian qui a le contrôle des postes dans les cantons. Mais avec l’introduction des élections semi-ouvertes, le bureau permanent du comité du Parti du xian, jusqu’alors seul décisionnaire des postes à pourvoir au niveau des cantons, a vu son pouvoir partiellement décentralisé en faveur des cadres des échelons inférieurs et même vers une partie des résidents69. Les élections cantonales semi-ouvertes ont modifié dans une plus large mesure encore le pouvoir des comités du Parti des cantons sur les postes à pourvoir au niveau des villages. D'après nos enquêtes, dans les cantons où avaient eu lieu des élections semi-ouvertes, les élections villageoises étaient plus libres et plus ouvertes. Les gouvernements des cantons intervenaient moins. Dans certains cas, il y a même eu des élections libres. Les comités du Parti des cantons ne prenaient pas les devants pour décider qui allait être élu à la tête des comités villageois, démontrant qu'ils avaient abandonné tout pouvoir de décision sur les postes à pourvoir dans les villages, du moins ceux qui ne relevaient pas du Parti. Dans certains villages, le poste de secrétaire du Parti était pourvu par des élections libres auxquelles certains résidents non membres du Parti participaient. Dans ces villages, les comités du Parti des cantons avaient renoncé à tout pouvoir de décision pour les postes relevant du Parti. Dans d’autres villages, le désistement du Parti était encore plus radical. Après les élections libres et ouvertes des comités villageois, si les chefs de ces comités étaient membres du Parti, ils étaient automatiquement nommés secrétaires du Parti du village ; et s’ils ne l’étaient pas déjà, on leur demandait de devenir membre pour être d’office secrétaires du Parti70.

52Les relations entre le Parti et l’Etat à l’échelon du canton auraient aussi quelque peu évolué. D’un point de vue institutionnel, les chefs de canton travaillent sous la direction du comité du Parti dudit canton. Cependant, des chefs de cantons issus d'élections semi-ouvertes « étaient généralement plus sûrs d’eux ». Par ailleurs, « les secrétaires du Parti des cantons les respectaient plus ». « Dans certains cas, les chefs de cantons élus, cherchant à obtenir plus de pouvoir, entraient en conflit avec le secrétaire du Parti »71.

53L’impact des élections cantonales semi-ouvertes sur les relations entre les gouvernements des xian et ceux des cantons est plus difficile à évaluer. Les avis des cadres sont divergents. Dans la préfecture de Ya’an et dans le xian de Shizhong, ils estiment que les élections n’ont pas modifié les relations entre xian et cantons. Dans le xian de Nanbu ils expriment un avis contraire. Selon eux, notamment en 1998, lorsque « la direction du Parti du xian n’a pas suffisamment surveillé les élections », « certains cadres de canton élus commencèrent à ne plus suivre les directives provenant du xian »72. Les cadres interrogés à l’échelon provincial confirment qu’après les élections semi-ouvertes de canton, « les gouvernements des xian ont moins de pouvoir sur les cantons qui gagnent en autonomie ».

54Pour ce qui est des relations entre les autorités cantonales et la population, les changements sont plus importants. En premier lieu, « puisque les résidents prennent davantage part à la sélection des cadres, les tensions entre les deux parties ont tendance à se réduire ». Deuxièmement les gouvernements des cantons sont incités à davantage de transparence73. Troisièmement, dans quelques cas, « les cadres issus d'élections semi-ouvertes prêtent plus d’attention aux souhaits des citoyens et des simples cadres. Il est arrivé que lorsque les tâches assignées par les autorités des échelons supérieurs ne correspondent pas à l’intérêt des citoyens, les cadres se rangent du côté de ces derniers »74.

55Ces évolutions s’expliquent par le fait qu’avec les élections semi-ouvertes, les chances pour un cadre d’être promu à un poste de direction dans le canton sont grandement influencées par les résidents et les simples cadres. Dans beaucoup de cantons, la compétition pour les voix a été féroce. On ne dispose pas de données sur le nombre de résultats inattendus — pour reprendre les termes des cadres — où « des personnes auparavant inconnues du comité du Parti ont remporté les élections ». Dans la préfecture de Ya’an, on estime à 20-30% la proportion d’élus inconnus au sein des bureaux permanents des comités du Parti du xian. Des cadres de l’échelon provincial estiment qu’un tiers des élus était inconnu des organisations s'occupant des cadres des cantons. Ces gagnants inattendus encouragent les cadres à respecter davantage leurs collègues et leurs électeurs. L’issue de ces élections ont aussi choqué certains cadres qui avaient toujours suivi les directives de leurs supérieurs. A Ya’an, les secrétaires du Parti de deux cantons ont abandonné l’idée de se présenter aux primaires après avoir calculé qu’ils n’obtiendraient pas suffisamment de voix. Ce faisant, ils renonçaient à briguer un second mandat. Ce retrait de la compétition et le fait qu’ils quittent leurs postes de direction à cause des élections sont sans précédent75.

8 : Niveau d’éducation minimum requis pour les candidats aux primaires

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NB : * Dans des bourgs ou cantons reculés, le niveau d’éducation minimum requis peut être baissé au lycée.
Source : règlements sur les élections cantonales dans les quatre lieux mentionnés ci-dessus.

56Mais des résultats moins spectaculaires peuvent aussi avoir un impact. Par exemple, lorsqu’un gagnant n'obtient pas le nombre de voix auquel il s’attend, il est amené à repenser sa politique. Ce fut le cas à Buyun en 2001. Cette année-là tout le monde s’attend à ce que le chef de l’époque remporte les élections. Ce dernier se trouve dans une position tellement avantageuse par rapport à son rival que les cadres, dont le chef lui-même, pensent que ce ne sera pas un succès s’il n’obtient pas au moins 70 % des suffrages76. Mais les résultats sont loin de correspondre aux attentes. Le chef ne recueille que 51 % des voix. Son rival, à qui on ne donnait aucune chance, en obtient 49 %. L’écart qui les sépare est de moins de 100 voix sur 5 000 votes77. Les cadres des cantons estiment qu’au cours des trois années passées, très souvent le chef ne prenait pas suffisamment en compte l'avis de la population dans ses décisions, qu'il appliquait ses politiques avec peu de transparence. Ce faisant, il montait contre lui la plupart de ses administrés. Les suffrages donnés à son rival sont donc un vote-sanction78.

57Pour résumer, les élections cantonales semi-ouvertes, surtout celles aux résultats inattendus, ont conduit les cadres des cantons à prendre acte de l'opinion publique dans leurs décisions. Ces cadres donnent l’impression de chercher un nouvel équilibre entre obéir à leurs supérieurs et défendre les intérêts de leurs administrés.

58C’est sans doute la nomenklatura — c’est-à-dire le système de gestion des cadres  — qui, n’ayant pas beaucoup changé, constitue le frein le plus important aux possibles évolutions. La sélection des candidats n’est qu’une des quatre tâches essentielles des comités du Parti. Les élections semi-ouvertes ont certes quelque peu modifié la manière dont les xian décident de pourvoir les postes dans les cantons. Mais les xian continuent à avoir d'autres prérogatives sur les cantons qui n’ont pas changé : évaluer les cadres, les muter, les sanctionner.

59A chaque poste correspond une liste de tâches établie par le xian, que le cadre cantonal doit accomplir. Cette liste comprend aussi des récompenses et des sanctions. Là où l’auteur a enquêté, tous les comités du Parti des xian sans exception surchargent de travail les cadres des cantons79, ce qui réduit considérablement leur marge de manœuvre. Il leur est extrêmement difficile de ne pas intervenir dans la vie économique et politique des paysans.

60La mutation des cadres80, a aussi beaucoup entravé l’épanouissement des évolutions possibles de ces élections. Les comités du Parti des xian sont en droit et se doivent de muter les cadres d’un poste à l’autre. Là où s'est rendu l’auteur, des cadres de canton élus ont été par la suite mutés81. En éloignant ces cadres, on a délibérément mis fin aux évolutions qu’avaient apportées ces élections.

61Rétrograder un cadre est un pouvoir que peuvent exercer les comités du Parti des xian sur les cadres de canton même si ces derniers ont été élus. Dans nos enquêtes, nous n'avons pas rencontré de cas de rétrogradation de cadres de canton élus. Mais dans des villages situés dans d’autres provinces, il y a eu de nombreux cas de chefs de comités villageois élus librement qui ont par la suite été démis de leurs fonctions82. Certains chefs et secrétaires du Parti de canton ont connu le même sort.

62Les organisations rattachées aux gouvernements des cantons, mais qui sont dans le même temps sous la supervision directe des xian, sont peut-être le deuxième frein le plus important aux évolutions de l’après-élection83. Puisque ces organisations sont toujours sous la supervision directe des gouvernements des xian, les chefs et chefs adjoints, les secrétaires et secrétaires adjoints du Parti des bourgs et cantons, qui ont été élus, n’ont que peu de pouvoir sur elles84, ce qui restreint leur marge de manœuvre.

63Les élections de bourgs et de cantons semi-ouvertes au Sichuan se sont régulièrement et rapidement développées depuis 1995 ; et les postes ouverts à ces élections sont devenus plus importants, passant de chef adjoint à chef de canton, et de secrétaire adjoint à secrétaire du Parti. Parmi les raisons qui ont motivé cette évolution, il y a l’espoir des comités du Parti des xian d’apporter une solution à la grave crise que traversent les cantons. Ils comptent sur ces élections pour aider les gouvernements de bourgs et de cantons à gagner le soutien de leurs administrés, élever le niveau de compétence des cadres et accroître les ressources budgétaires.

64Ces élections contribuent au processus de décentralisation du pouvoir et à l’affaiblissement du rôle des comités du Parti des xian dans la sélection des candidats aux postes à pourvoir dans les cantons. Il en va de même des cantons vis-à-vis des villages, et dans de plus grandes proportions. Dans certains cas, cela est allé jusqu’à l’abolition des prérogatives de l’échelon supérieur sur l’échelon inférieur. Dans le même temps, les gouvernements des cantons ont gagné en autonomie face aux xian et la population a davantage d’influence dans la gestion des affaires.

65Toutefois, l'Etat-Parti continue à dominer et les parties du système restées inchangées contrôlent les évolutions possibles au lendemain des élections.

66Par ailleurs, ces élections cantonales semi-ouvertes ne sont pas à l’abri, dans une certaine mesure, d’une régression comme on a pu le constater avec le recul en termes d’ouverture et d’intensité dans la compétition du canton de Buyun et du xian de Nanbu. Dans le premier cas, la motivation pour organiser des élections a diminué puisque les tensions locales ont baissé. Dans le second cas, après les élections de 1998, certains cadres avaient commencé à prendre trop en considération les intérêts des petits cadres et de la population plutôt que d’appliquer les directives émanant du xian 85. Aussi afin d’asseoir son contrôle sur les cantons, le comité du Parti du xian a décidé de diminuer le poids des petits cadres et des citoyens dans la sélection des candidats aux postes à pourvoir dans les cantons et d’augmenter celui de la direction du xian.

67Néanmoins, si les élections régressent ici, elles gagnent du terrain ailleurs. En 2004-2005, lorsque auront lieu les prochaines élections en zone rurale, il se pourrait que ces élections semi-ouvertes se propagent à d’autres cantons, notamment ceux de l’ouest et du nord du pays, là où les gouvernements locaux traversent des crises aussi graves qu'au Sichuan. La question est davantage de savoir jusqu’où ce système d'élections peut se diffuser et jusqu’à quel point elles peuvent être compétitives, que de se demander si elles vont ou non se propager. Aux échelons supérieurs, les gouvernements n’ont pas été capables d’endiguer la crise des cantons. De même, il est probable qu’ils ne parviennent pas à contrôler l’avancée des élections cantonales semi-ouvertes même s’ils le souhaitent et tentent d’agir en ce sens. Evidemment, tout serait beaucoup plus facile si les plus hautes autorités considéraient ces élections comme une évolution saine et bénéfique.

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Notes

1 Nous qualifions ces élections de « semi-ouvertes » car elles sont loin d’être aussi libres et ouvertes que dans d'autres pays.
2 Voir les statistiques du ministère des Affaires civiles en 2001 : http://www.mca.gov.cn/news/news2001041601.html. Les villages, ainsi que les bourgs et cantons, n’ont cessé d’être restructurés. La tendance est à la baisse. Les fusions au sein des 50 000 bourgs et cantons du début des années 1990 ont abouti à moins de 43 500 bourgs et cantons au début des années 2000. Le nombre de villages a également baissé, mais les données ne sont pas disponibles.
3 Tout au long de son enquête, l’auteur a bénéficié de l’aide de nombreuses personnes : tout d’abord, celle du Dr. Maria Csanadi à l’Institut d’économie de l’Académie des sciences de Hongrie ; ensuite, celle de ses collègues au Centre de politique et d’économie comparées de Chine. Des cadres locaux du Parti ainsi que des organisations de l’Etat, du Sichuan en particulier, ont été d’une aide précieuse. Le programme Sarah Cook du bureau de la Fondation Ford à Pékin a aidé au financement. L’auteur a aussi beaucoup bénéficié de l’atmosphère stimulante du Collège de Budapest. L’auteur exprime ici sa gratitude aux personnes et institutions ci-dessus mentionnées.
4 Le Sichuan compte 21 préfectures, soit 180 xian au sein desquels on dénombre 5 225 bourgs et cantons. Voir Ren Jie, Sichuan Zhongguo xibu gailan (Sichuan — an Overview on Western China), Pékin, Nationality Publishing House, 2000, p.15.
5 Ces projets de recherche sont les suivants :1) En collaboration avec Maria Csanadi, « Une étude comparative sur la transformation de l'Etat-Parti aux échelons du xian et de la préfecture en Chine », pour laquelle des enquêtes ont été effectuées dans les provinces du Shanxi, du Sichuan et du Jiangsu ; 2) « Innovation et excellence dans la gouvernance locale en Chine », dirigé par le professeur Yu Keping, directeur du Centre de politique et d’économie comparées, avec des enquêtes dans le Sichuan, le Guizhou et le Yunnan ; 3) « Etude comparative sur la réforme politique aux niveaux des bourgs et cantons et des xian », dirigée par Rong Jingben, rédacteur-en-chef de Journal of Comparative Economic and Social System, revue pour laquelle l’auteur a mené des enquêtes dans le Henan et le Jiangsu.
6 L'un des articles les plus importants parus sur les élections à l'échelon cantonal est celui de Li Lianjiang, « The Politics of Introducing Direct Township Elections in China », The China Quarterly, nº 171, septembre 2002, p.704-723. Li Lianjiang examine dans le détail l’arrière-plan et les dynamiques de quelques élections cantonales directes qui ont eu lieu en Chine à la fin des années 1990. Les résultats de mes enquêtes aussi bien dans le Sichuan que dans d’autres provinces confirment ses analyses. Mais, alors qu'il met en lumière l’interaction entre les autorités centrales et locales quant aux initiatives pour tenir les élections de district, je mettrai l’accent sur le contexte social, économique et politique. Un des points essentiels confirmé par mon enquête est que, pour reprendre les termes de Li Lianjiang, « l’actuel système de gestion des cadres pourrait permettre aux dirigeants des échelons intermédiaires d’introduire la réforme politique à des niveaux inférieurs sans rechercher l’approbation de leurs supérieurs ».
7  Le Sichuan compte 84 millions d’habitants dans ses 5 225 bourgs et cantons. La population à l'échelon cantonal est en moyenne de 16 000 habitants. Voir Ren Jie, op.cit., p.15.
8 En règle générale, un gouvernement cantonal compte un chef et deux chefs adjoints. Pour les bourgs et cantons qui comptent une plus large population, trois chefs adjoints siègent au gouvernement.
9 Les statistiques ne sont pas publiques. L’auteur les a obtenues lors de son enquête.
10 Source : entretiens.
11 Voir par exemple Shi Weimin, Gongxuan yu zhixuan (Public Election and Direct Election), China Academy of  Social Sciences Publishing House, Pékin, 2000. Il rapporte qu’en 1998–1999, la préfecture de Mianyang, dans le Sichuan, a mis en place des élections semi-ouvertes dans onze cantons pour les postes de chefs et de chefs adjoints.
12 Il existe en Chine un grand nombre d'études sur ce cas. L’une des plus détaillées se trouve dans Jiceng minzhu de zuixin tupo (A Latest Breakthrough in Grassroots Democracy), édité par Yu Keping, Pékin, Central Compilation and Translation Press, 2000.
13 Source : entretien début avril 2002 à Pékin.
14 Source : entretien dans le Sichuan.
15 Il existe en Chine un grand nombre de rapports sur ce cas. Voir sur le site : www.ccrs.org.cn
16 Voir www.zaobao.com.sg. 28 février 2003.
17 Voir www.xinhuanet.com: China Tries Direct Election at Township Level, 8 avril 2002.
18 Source : entretien avec l’assemblée populaire de la ville de Guiyang le 21 mars 2002.
19 Entretien fin avril 2002 à Pékin. L’interviewé n’a pas précisé le nom du canton, ni celui du xian, ni quel poste était concerné.
20 Un exemple de ce statut controversé : à l’été 2002, le comité central du Parti a émis une directive (document nº 12) qui met en garde les autorités locales contre la mise en place d’élections directes dans les bourgs et cantons à la fin de cette année, comme d’autres l’avaient fait en 1998–1999.
21 Il y a eu auparavant des cas d’élections cantonales semi-ouvertes, non connus du public. Ainsi d'après des enquêtes de terrain, le secrétaire du Parti de Lingshan, dans la préfecture de Bazhong, a été directement élu par les membres du Parti. Ce cas a eu lieu quelque temps avant le cas de Yangji dans le Hebei, dont on a beaucoup parlé.
22 Le règlement sur l’organisation des gouvernements locaux exige le vote des assemblées populaires des bourgs et des cantons. Voir le Bureau des Lois du Conseil des Affaires de l’Etat : Xinbian Zhonghua renmin gongheguo changyong falv fagui quanshu (Newly Compiled Laws in Peoples’ Republic of China), Pékin, Law Publishing House, 2001, p. 68; Zhonghua renmin gongheguo difang geji renmin daibiao dahui he difang geji renmin zhengfu zuzhifa (Law on Organizing Local People’s Congress and Local Government at All Levels) article 21.
23 Voir la réglementation sur les élections semi-ouvertes de bourgs et de cantons publiée par le comité du Parti du xian de Shizhong (document nº 51, 12 mai 1998), par le département de l’organisation du comité du Parti de la préfecture de Ya’an (document nº 27, 13 septembre 2001), par le comité du Parti du xian de Nanbu (document nº 64, 12 novembre 2001) par le comité du Parti de la préfecture de Bazhong (document nº 44, 20 novembre 2001).
24 Le nombre de postes a été estimé par l’auteur. En général, il y a un chef, deux chefs adjoints, un secrétaire et trois secrétaires adjoints du Parti (le chef du district est nécessairement un des secrétaires adjoints) au niveau cantonal.
25 Voir le document nº 36 du département de l’organisation du comité du Parti de la préfecture de Ya’an du 25 décembre 2001 (Zhonggong ya’an shiwei zuzhibu 2001 nian zuzhi gongzuo zongjie).
26 La commission électorale pour les élections cantonales est une organisation temporaire subordonnée à l’autorité du comité du Parti du xian qui supervise les élections cantonales qui ont lieu une fois tous les trois ans. Généralement, elle comprend les secrétaires du Parti du xian, les principaux cadres du département de l’organisation du comité du Parti du xian, ainsi que les chefs et les présidents des assemblées populaires du xian.
27 Entretiens à Ya’an et à Bazhong.
28 En Chine, sont cadres (ganbu) ceux qui travaillent pour les autorités. Les salaires des cadres à l’échelon du xian et des bourgs et cantons relèvent du budget d’Etat. Toutes les autres personnes en dehors de la sphère des autorités sont considérés comme des citoyens ordinaires (laobaixing).
29 Les candidats aux primaires n'étaient pas autorisés à faire leur publicité, à critiquer les compétences ou les programmes des autres candidats, à demander aux électeurs de ne pas voter pour d’autres, etc.
30 En Chine, le niveau licence à l’université fait partie des niveaux supérieurs d’études. La grande majorité de la population et en particulier celle des zones rurales, ne va pas au-delà du lycée.
31 D’après la législation en la matière, les autorités des bourgs et cantons doivent être réélues tous les trois ans. Cette enquête examine les élections triennales dans le Sichuan : (fin) 1995 – (début) 1998 – (début) 1999 – (fin) 2001 -  (début) 2002.
32 A l’exception des élections dans le canton de Buyun.
33 La fonction du collège électoral élargi du canton de Buyun différait des autres. Il devait choisir deux candidats parmi les candidats aux primaires. Ces deux candidats participaient à l’étape suivante où tous les résidents votaient. Celui qui recueillait le plus de voix des résidents était élu par l’assemblée populaire du canton au poste de chef du canton. A Buyun, la dernière étape n’était qu’une formalité.
34 « Intense » est un terme tout relatif. La campagne était « intense » compte tenu du fait que les électeurs n’avaient jamais vu de campagne électorale auparavant. Elle était aussi intense comparée à celle des secondes élections en 2001. Naturellement il n’y avait pas de publicité que ce fût à la radio, à la télévision ou dans les journaux.
35 D’après le règlement et les registres, le canton de Buyun comptaient environ 11 000 électeurs. Mais plus de 5 000 d’entre eux avaient émigré vers les zones urbaines de la province ou hors de celle-ci à la recherche d’un emploi.
36 De nombreux rapports sur le cas de Buyun sont disponibles. Les données ici sont de Shi Weimin, Gongxuan yu zhixuan (Public Election and Direct Election), Pékin, China Academy of Social Sciences Publishing House, 2000.
37 Ses deux rivaux ont obtenu 31,5% et 17% des voix. D’après la réglementation, si personne n’obtient plus de 50 %, on organise un second tour à l’issue duquel celui qui obtient le plus de voix est élu.
38 Entretiens menés dans le xian de Shizhong .
39 Comparé aux élections de 1998, les électeurs sont moins nombreux en 2001.
40 L’auteur se trouvait dans ce canton au 31 décembre 2001. Le candidat qui avait le plus de chance de l’emporter sur le chef, d'après les paysans, était un cadre résidant dans le canton mais travaillant dans un canton voisin. Il était arrivé en seconde position aux élections de 1998. Entretiens.
41 Entretiens.
42 Mais il ne les a remportées qu’avec une toute petite marge, ce à quoi personne ne s’attendait.
43 Le collège électoral élargi était composé de la direction du Parti du xian, de cadres et de citoyens. En 1998, aucun poste de chef de canton n’était en compétition aux élections semi-ouvertes dans le xian de Nanbu.
44 C’étaient des cadres des districts, de villages et des représentants de résidents sélectionnés par les cadres des villages.
45 Le xian comptait en tout 80 cantons.
46 Voir les règlements publiés par le xian sur les procédures et la manière de compter les voix.
47 Voir Maria Csanadi, Party-states and their legacies in post-communist transformation (version chinoise : Zhuanxing: toushi xiongyali zhengdang-guojia tizhi), Changchun, Jilin People’s Publishing House, 2003.
48 Dans les 21 entretiens avec des citoyens ordinaires dans les bourgs et cantons où ont eu lieu des élections semi-ouvertes, à la question : « Avez-vous jamais espéré que le chef et les chefs adjoints puissent être élus de façon libre ? », 17 interviewés ont répondu « oui », 4 « n’avaient pas d’idée claire » ; personne n’a répondu « non ». A la question : « Avez-vous demandé aux cadres, par téléphone, par voie orale ou écrite, de mettre en place des élections libres dans votre canton ? », les 21 interviewés ont répondu « non ». Dans les 61 entretiens avec des cadres, à la question : « Est-ce que des citoyens ordinaires vous ont demandé au téléphone, par voie orale ou écrite de mettre en place des élections libres dans votre canton ? », les 61 cadres ont tous répondu « non ».
49 Entretien. Voir aussi Lianjiang Li, opus cité, p. 710.
50 Entretien.
51 Entretiens à Bazhong.
52 Wen Wu, « Dui tiexi pian qu xiangcun zhaiwu qingkuang de diaocha ji sikao » (Investigation and reflection on rural authorities’debts in Tiexi region), Jinri Bazhong (Today’s Bazhong), nº 12, 2001, p. 42.
53 Ibid.
54 Xiangcun huanjie xuanju gongzuo zongjie (Summary of Election Works at Rural Areas), préfecture de Bazhong, comité du Parti, 20 décembre 2001.
55 Entretiens dans le xian de Nanbu. On ne dispose pas d’informations plus précises sur les dates, la fréquence de ces plaintes ou la taille des manifestations.
56 Entretien.
57 Fu Wenchao tongzhi zai quanxian xiangzhen huanjie xuanju gongzuo huiyi shang de jianghua (Discours du camarade Fu Wenchao à la réunion de travail sur les élections cantonales), publié par le bureau général du comité du Parti du xian de Nanbu, 26 octobre 1998.
58 Entretien.
59 Wei Hong tongzhi zai quanshi xiangcun huanjie gongtuigongxuan xinwen xuanchuan gongzuo huiyi shang de jianghua (Discours du camarade Wei Hong à la Réunion de travail sur les élections ouvertes en zones rurales), département de la propagande, comité du Parti de la préfecture de Ya’an, 19 novembre 2001.
60 Je n’ai pas trouvé le mécanisme exact qui permette d’expliquer comment les cadres issus d'élections semi-ouvertes parviennent à obtenir des ressources supplémentaires des paysans. J’ai hésité avant de rapporter le lien entre les élections semi-ouvertes et l’obtention de ces fonds, en raison du manque d’information sur la façon exacte dont cela fonctionnait. Cependant, comme les archives du Parti y font souvent référence et que les cadres interrogés en parlent fréquemment, il est difficile, à mon sens, de faire abstraction de ce lien.
61 D'après Li Lianjiang, une des motivations qui a poussé les cadres locaux à organiser des élections cantonales semi-ouvertes, est de sauver leur propre carrière. Comme dans les régions pauvres, les cadres ont peu de chances d’être promus selon des critères de résultats économiques, certains d’entre eux se sont mis à explorer des voies alternatives de promotion en devenant les pionniers de réformes politiques (voir Li Lianjiang, opus cité, p. 722). Aucune des personnes que j’ai interrogées n'a fait mention de cela. On peut toutefois se demander pourquoi des réformes politiques à ce point controversées favoriseraient une carrière.
62 Entretiens à Shenzhen. A Shenzhen, l’auteur n’a pas eu connaissance de manifestations de paysans, ou d’autres formes de plaintes contre les gouvernements de cantons, etc. Non seulement ces derniers ne collectaient pas de taxes auprès des paysans, mais ils leur distribuaient des subsides grâce aux revenus liés à l'installation d'activités industrielles et commerciales. L’auteur ne suggère pas pour autant qu’il n’y avait pas de problème à Dapeng. Mais du point de vue de la direction du bourg, il n’y avait pas pour l’heure de problème qui nécessitait d’élections ouvertes.
63 Comme cela a été mentionné, le document nº 12 émanant des autorités centrales a tenté de restreindre le développement des élections ouvertes de bourgs et cantons.
64 Entretien de l’auteur. A l’automne 2001, le comité du Parti de la province du Sichuan a organisé une réunion spéciale pour discuter du problème des élections de bourgs et de cantons qui allaient avoir lieu à la fin de l’année. La réunion s’est soldée par un document qui pressait tous les xian de la province (sauf ceux des minorités ethniques) à sélectionner au moins un tiers de leurs cantons afin d'organiser des élections semi-ouvertes.
65 Il n’y a pas de statistiques officielles sur les déficits des localités puisque la loi chinoise n'autorise pas à couvrir les dépenses avec des déficits. Mais de nombreux rapports font directement ou indirectement connaître au public l’existence de ces énormes déficits accumulés pas les localités. Des données obtenues lors des enquêtes de terrain menées par l’auteur dans le cadre de son projet avec Maria Csanadi, «  Une étude comparative sur la transformation de l'Etat-Parti aux échelons du xian et de la préfecture en Chine », montrent que la crise financière dans les zones rurales du Sichuan était plus grave que dans deux autres provinces — le Shanxi et le Jiangsu.
66 Dans tous les xian et préfectures que l’auteur a visités, des paysans ont porté plainte contre les autorités cantonales. Les paysans, surtout pour la plus jeune génération, continuaient à migrer vers les zones urbaines ou vers d’autres provinces.
67 C’est évident dans la plupart des entretiens.
68  Les préfectures de Ya’an et de Bazhong, dans lesquelles 100 % des bourgs et cantons ont mis en place des élections semi-ouvertes (comme le montre le tableau 3) s’avèrent être des régions du Sichuan relativement sous-développées. Chengdu, où vraisemblablement moins de 10 % des cantons ont organisé des élections semi-ouvertes, est la ville la plus prospère de la province.
69 Pour reprendre les termes des cadres locaux, l’ancienne pratique consistait à : « sélectionner les cadres dans un petit groupe par un groupe encore plus petit », la nouvelle pratique revient à : « sélectionner les cadres dans un grand groupe par un autre grand groupe ».
70 A Ya’an, le comité du Parti de la préfecture a suggéré que les chefs des comités villageois qui n’étaient pas membres du Parti en deviennent membres. Cependant, les changements dans le pouvoir décisionnel du comité du Parti des bourgs et cantons dans les postes à pourvoir au niveau des villages ne constituent pas la seule conséquence des élections cantonales semi-ouvertes. Dans beaucoup d’autres endroits, aussi bien au Sichuan qu’ailleurs, les élections villageoises libres avaient déjà bien affaibli le pouvoir de décision du comité du Parti des bourgs et cantons dans la nomination des postes à pourvoir au niveau des villages. Les élections semi-ouvertes n'ont qu’affaibli davantage voire mis fin au pouvoir des cantons sur les villages dans la nomination aux postes à pourvoir.
71 Entretien. Ces changements, en particulier les conflits entre ceux ayant un poste au sein du Parti et ceux ayant un poste hors du Parti sont choses communes à l’échelon du village depuis l'intriduction des élections villageoises dans les années 1990. Il existe de nombreux rapports sur ce type de conflit.
72 Entretien.
73 Entretien.
74 Entretien.
75 Pour reprendre les termes des cadres locaux, ce fut un « tremblement de terre » pour les cadres de la préfecture. Source : entretien.
76 Entretiens.
77 Le 31 décembre 2001, l’auteur était sur place, témoin du vote et du dépouillage.
78 Entretiens avec des cadres du gouvernement du xian de Shizhong. Au cours des entretiens au niveau cantonal, les paysans ont exprimé un fort ressentiment à l’encontre de ce chef. En réalité, un chef de bourg ou de canton ne contrôle pas tout. Certaines directives provenaient de ses supérieurs et n’avaient rien à voir avec lui.
79 Par exemple, les tâches assignées à un chef adjoint de bourg ou de canton dans le xian de Nanbu sont : organiser les récoltes, planter des hectares de céréales, de coton, d’oléagineux ; reforestation ; construire des infrastructures, routes, irrigation, etc. ; prévenir les incidents de production ; collecter des impôts ; développer un nombre défini d’entreprises ; protéger l’environnement, contrôler les naissances ; suivre les affaires civiles (religion, éducation, sécurité publique)… Voir Nanbuxian fuxiangzhenzhang niandu fenguan gongzuo mubiao zerenshu (Objectifs à remplir par chaque chef adjoint de bourg ou de canton du xian de Nanbu), gouvernement du xian de Nanbu, 1999.
80 En Chine, la mutation des cadres est une opération de routine institutionnalisée. Ses origines remontent à la Chine impériale. Ces mutations d’un lieu à l’autre sont supposées empêcher un cadre de se construire son réseau de relations personnelles. Après 1949, l'Etat-Parti a perpétué cette pratique.
81 Ainsi, le chef du bourg de Baoshi, élu en 1998 pour un mandat de trois ans, a été muté au bout d’un an au poste de secrétaire du Parti d’un autre canton.
82 Par exemple, dans le xian de Qianjiang, province du Hubei, d'après une enquête, 187 chefs de comités villageois librement élus (soit 56,8 %) ont été « illégalement » démis de leurs fonctions par les autorités cantonales (alors que d’après le règlement écrit sur les relations entre les gouvernements de cantons et de villages, ceux des cantons n’ont pas le droit de nommer ou de renvoyer des cadres de l’échelon du village). Par la suite, le gouvernement provincial a mené une enquête similaire dans ce même xian. La conclusion était la suivante : 119 chefs de comités villageois ont été démis « sans qu’il y ait eu de procédures légales ». Voir Li Yong, « Qianjiang anliu » (Dark Wave in Qianjiang ), Caijing, nº 22, 2002.
83Par exemple, le bureau de l’agriculture, le bureau des finances, le bureau des industries, celui de la ligue de la jeunesse, etc. sont rattachés au gouvernement du canton mais les questions relatives au personnel et aux principales activités de ces bureaux sont sous la supervision de bureaux homologues au gouvernement du xian. Le comité du Parti et le gouvernement du canton ne peuvent qu’influencer les opérations de routine.  
84 Par exemple, ce fut le cas dans le canton de Buyun. Le chef qui avait été élu ne pouvait pas grand-chose face à ces organisations placées sous la supervision du xian de Shizhong. Voir Zhang Jingmin, Wo dui Buyun zhixuan yiji xiangguan wenti de sikao (Réflexions sur l’élection directe du canton de Buyun et autres sujets liés), 21 janvier 2001, article non publié.
85 Entretien. On ne dispose pas davantage d’informations sur la manière et dans quelle mesure de nombreux cadres de bourgs et de cantons ont traité passivement les directives de leurs supérieurs.
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Pour citer cet article

Référence électronique

Lai Hairong, « Les élections de bourgs et de cantons semi-ouvertes au Sichuan », Perspectives chinoises [En ligne], 80 | novembre-decembre 2003, mis en ligne le 02 août 2006, consulté le 26 février 2017. URL : http://perspectiveschinoises.revues.org/203

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